摘要：规范政府绩效评估程序。政府绩效评估作为一种对政府官员政绩实现程度进行考量的问责机制与模式,其实质也是一种变相问责的过程。本文选自：《行政事业资产与财务》杂志是经国家新闻出版总署批准，由湖北长江出版传媒集团和湖北华楚报刊中心主办的面向全国公开发行的正式出版物，湖北省优秀期刊。已被中国知网和万方数据-数字化期刊群全文收录，从2011年第1期开始改为旬刊。下旬刊每月28日出版。完善绩效评估程序是落实追究政府官员政绩实现程度的根本保障,只有在对政府官员的政绩进行科学、真实、公平、公正的评估基础上才能真正地问责。所以,通过规范绩效评估程序,确保程序设计一环紧扣一环,才能紧扣问责制逻辑主线来确保问责机制的落实,从而促进问责程序无隙化、长效化和制度化。
确定科学的政府绩效评估指标体系。必须充分发挥绩效评估的导向、推进、激励和监督作用,科学确定政府绩效指标体系,并按照绩效指标的要求和内容进行问责。不仅要评估和问责政府及其部门的经济绩效,还要评估和问责政治绩效、文化绩效和社会绩效。按照全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设的战略目标及一系列战略部署,以“五个建设”为框架构建绩效指标体系,将“五个建设”工作全部细化为可量化的绩效指标,明确“五个建设”的重点目标责任,紧密联系政府组织的职能定位。同时,确立科学的政府绩效评估指标,还要注意几个结合:当前指标与战略指标的结合;通用指标与特色指标的结合;业绩指标与成本指标的结合。
行政问责制是我国社会经济文化不断发展过程中的一项行政体制改革措施，是加强政治文明建设的重要组成部分，其目的在于预防，而不在于惩治。通过对行政责任的有效追究，加强对权力的制约和监督，不断优化和完善行政问责制度。必须在现有法制的基础上逐渐完善行政问责的法制建设，使其规范化，形成良好的政治氛围，从而深入推进我国的政治体制改革。
行政问责制的发展与完善是我国政治体制改革的一个重要环节，也是实现依法治国方略的一个重要步骤，行政问责制的全面推行对于转变权力运行方式、加强对权力的控制与监督、提升政府运行绩效和促进公民权利保障都具有十分重要的意义。从实践来看，行政问责在我国沿循了从中央问责到地方问责、从政府问责到党委问责、从缺乏透明度到公开的发展趋势，这种良好的发展势头有利于行政问责功能的全面实现。与此同时，行政问责制在制度建构和具体实施的过程中，也不可避免地出现了一些问题。这些问题的存在相当程度上影响了行政问责的功能和效果。要在一个新的起点上把行政问责制不断向前推进，我们需要对这些问题有着清醒和全面的认识。
从已有的实践来看，我国目前的行政问责格局表现为“以党政层级问责为主，以人大问责为辅”。既然人大是我国的权力机关，既然政府官员由它产生向它负责，那么行政问责就不应少了人大这个权力机关，这也更符合法治精神。目前，人大的问责，其问责程序往往是根据党委和政府的决定而启动，其问责的结果也往往依党委和政府的决定而作出。因此，人大的问责更多体现的是一种程序上的意义，而非实质意义上的问责权的行使。
这主要表现在如下五个方面，一是问责程序不统一，某些方面差异较大。如关于“谁来启动问责程序”，有的省市规定由省(市)长启动，有的规定由市长办公会议启动，有的规定由人民政府启动。关于调查的时限，有的省市规定30个工作日，有的规定60日，有的没有规定调查时限。关于“谁来决定问责”，有的规定由市长决定，有的规定由省(市)政府常务会议讨论决定。关于“谁负责送达问责决定”，有的规定由监察机关负责送达，有的规定由政府办公厅负责送达，有的规定由省政府负责送达。关于问责的救济，有的省市规定对问责决定不服可以申请复核，有的规定可以向省(市)人民政府提出书面申诉。关于救济时限，有的规定自接到问责决定之日起10个工作日，有的规定为15个工作日，有的规定为15日，还有的规定为30日。这表明各地立法不统一已经成为地方政府内部问责程序建设面临的最大问题，不仅制约行政问责工作的顺利开展，而且严重影响行政问责应有的权威。二是问责程序不完整，某些环节、制度缺位。三是问责程序不合理，某些设计有失科学。四是问责程序透明度欠佳，公开性不足。行政问责的公开只限于公开问责结果，且范围有限，远未达到对社会公开的要求。社会公众难以知晓问责的基本环节、步骤、手段、主要证据等信息。五是问责程序缺乏制约和救济，纠错机制不完善。
一个时期以来，一些被问责官员在短时间内纷纷复出，问责官员“易岗为官”、“易地为官”、“快速复出”甚至“易地升迁”的现象在长时期内屡见不鲜，这种“高调问责、低调复出”的不正当作法所带来的消极影响是不容忽视的。这暴露出了我国问责复出机制上的失范问题。问责复出机制的失范带来的危害不可低估，它弱化了党的执政能力，降低了政府公信力，使问责制面临合法性危机，影响社会和谐。造成复出机制失范的原因是多方面的，需要在端正问责目的、健全官员复出机制和完善官员复出的监督机制等方面加以完善。
不断强化人大在问责中的地位和作用显得犹为迫切。我国虽然不能完全移植西方的议会制度，但通过加强和完善人大及其常委会对政府官员的询问和质询、特定问题调查、罢免、撤职制度，以建立和规范人大问责的形式和程序是非常必要的。行政问责制的发展必须与目前我国健全人大制度和人大权力实体化的趋势相一致，要加强人大在行政问责中的作用，就要健全和完善人大的问责机制。具体而言，可从以下两方面着手：一是在询问、质询和调查方面，要进一步完善询问、质询和调查的程序，包括明确规定询问、质询和调查的方式、步骤和时限;二是针对罢免制度，要进一步细化罢免的程序。人大在启动问责制过程中,除了行使上述质询权、调查权、罢免权和撤职权之外,今后还需要进一步建立不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等,以切实增强人大监督问责的手段和力度。
不宜将只承担职业责任而不承担政治责任的普通公务员纳入问责对象之列，以避免行政问责对象的泛化。其次，从现阶段我国党政关系的实际情况来看，党政一体化是客观的发展趋势。在这一制度背景下，党与政府一起行使行政权力，党也应当与政府一道接受问责。因此，党的领导干部也应当成为问责对象。正是由于认识到对党的领导干部实行行政问责的必要性和积极意义，近年来的行政问责实践中也出现了对党的领导干部实行问责。2009年出台的《暂行规定》更是在中央文件层面上统一地明确作出党政领导干部一体问责的规定。这就全面打破了对党的领导干部不实行行政问责的传统做法，有利于行政问责制度的全面发展和落实。
对政府领导问责需要正确处理好三个关系。一是对行政正职问责和对行政副职问责的关系。行政正职和副职在领导职责上存在领导权限和领导范围的不同，权限和范围的不同决定了正职和副职承担责任的不同。行政正职通常对一级政府或政府的某一个部门负有全面的领导责任，而副职则只对其分管的工作领域和范围承担责任。行政问责事由的出现多与行政正职不当履行职责的行为有关，因此行政问责首要对象应当是行政正职。由于行政副职是在正职的领导下开展工作，如果问责事由出现在一名或多名副职分管的领域和范围之内，则这些副职也必定存在履行职责不当的问题，根据权责一致的原则，在对行政正职进行问责的同时，负有分管职责的副职也应当一并问责。二是对直接责任人问责与对间接责任人问责的关系。三是对执行主体问责与对决策主体问责的关系。
问责方式直接关系到问责的功能。实践表明，将不适合作为问责方式的作法纳入问责方式，严重影响了行政问责制的实际运行效果。因此，确定问责方式应以能否实现问责目标为标准，需要着重考虑以下因素：一是遵循权责一致原则。问责对象所应承担的责任应当与其权力行使所造成的不利后果相适应，也就是“重责重问、轻责轻问、无责不问”，这要求问责方式在宽严程度上具有一定的等级梯度。二是问责方式要真正实现权力主体“对民负责”的效果。这种效果既有倾向于象征意义的，也有象征意义和实际意义相结合的。问责方式按实现此效果的程度不同可以分为问责官员向人民致歉(如责令公开道歉)、问责官员职权受到限制(如停职检查)与问责官员行使职权资格的解除(如引咎辞职、责令辞职和免职)三种类型。前一类型是更多象征意义的，后两个类型则是既有象征意义也有实际意义。三是要符合公开原则。行政问责既是权力对权力的监督，也是权利对权力的监督，为了授受社会监督和保障行政问责的示范效应，问责方式本身应当有利于公开。
行政问责程序是指行政问责主体针对行政问责客体进行监督和问责的具体方式、步骤、顺序、时限等。问责程序根据其所处时间阶段的不同可以划分为程序启动阶段、程序进行阶段和程序终结阶段三个部分(也有 “启动——调查——听取陈述和申辩——决定——送达——执行——救济”等几个环节的划分方法)，其中，程序启动阶段包括立案环节(建议、建议审查等);程序进行阶段包括调查和决定环节;程序终结阶段包括送达和执行(必要时有复核、备案)环节。这些环节内部又包括各自具体的程序。立案环节所要解决的是否需要启动问责程序，由于问责程序一旦启动，往往具有不可逆性，因此问责立案要坚持慎重的原则，既不能让那些应当问责的官员逃脱问责，也不能使不该问责的官员遭受不当追究。一般的问责都需要经过上述阶段和环节，但对于“事实清楚、不需要进行问责调查”的问责案例，则可以不经过调查而直接作出问责决定，以提高问责的效率，实现特殊情况下“火速”问责的特殊效果。决定环节是问责的关键环节，这一环节直接关系到问责对象是否应当承担责任，应当承担何种责任。因此，问责主体应当在作出问责决定之前听取问责对象的陈述和申辩，应当通过民主决策的方式作出问责决定以确保问责结果的公正性。通知环节和执行环节是问责结果的落实阶段，通知要做到规范和公开，执行要做到不折不扣地落实问责决定，不能采取迂回、变通的作法而使问责决定发生实质性的改变，甚至使问责决定成为一纸空文。其实，《暂行规定》已经将这些基本程序环节予以规定。未来需要完善的是：制定《行政问责法》，统一问责程序。行政问责程序设计应当体现公开、公平、公正、科学、民主原则，包括以下基本环节：立案、调查预告知、决定、送达、执行和救济。立案由各级人民政府行政问责委员会下设的立案机构统一办理，立案机构受理有关部门的问责指示、建议，或公民、法人或者其他组织的检举和控告，依法进行审查，对于属于行政问责范围并符合立案条件的，依法予以立案;对于不符合立案条件的，给予说明解释。
反腐要“苍蝇老虎一起打”，但别抓了苍蝇，又轻易放掉。据报道，2012年1月，山西静乐县原县委书记杨存虎，因女儿吃5年空饷被免职。可记者调查发现，在被撤两个月后，他就异地上任，改任沂州市环保局官员。还有河南省固始县有干部多年前刑事处罚过，不但没问责，竟然还能就地提拔。这些现象的出现必定破坏干群关系，从而影响整个社会的和谐。
要建立规范有序的问责官员重新任职机制，需要确立两个方面的标准和制度，一是问责官员能否重新任职;二是问责官员如何重新任职。前者所解决的是官员重新任职的实体标准问题;后者所要解决的是官员重新任职的程序要求问题，只有符合这两个方面的条件，问责官员的重新任职才是一种正当的重新任职。实体标准要解决两个方面的问题，一是哪些官员具有重新任职的资格;二是具有这种资格的官员在何种情况下可以重新任职。程序标准方面具体有如下要求：一是官员重新任职除了要遵循普通官员选拔任用的一般程序外，在选拔任用程序的各个环节上都要执行更加严格的规定;二是官员重新任职要经过一定范围公众的公开评议，公开评议未能过关的官员不得重新任职;三是官员重新任职应当经过公示程序(重新任职的官员的推荐人也应予以公示)，公示结果应当公开宣布;四是在同一岗位存在多个任职人选的情况下，应当优先任用未问责的官员;五是官员重新任职不得担任与原任职务级别更高的职务;六是官员的重新任职时间与问责时间应当保持一定的间隔。
拓展政府绩效评估主体范围。要从多元主体的角度对政府官员及其工作人员进行全面系统的评估,只有这样,才能建立健全民主考评机制和公共责任机制。要拓展政府绩效评估主体范围,就得协调各绩效评价子系统的功能和作用的发挥,减少主体之间的摩擦,形成和谐统一的政府绩效评估主体体系。实现政府绩效评估的外部评估与内部评估有机统一,有利于促进同体问责与异体问责相结合,促进问责主体明确化。政府绩效评估的外部评估包括:政党评估、国家权力机关评估和公民、社会团体、社会舆论机构、中介机构评估;内部评估包括:政府机关内部评估、人事部门和审计机关评估。
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