摘要：相对于律师代理，公民诉讼代理是指在司法诉讼程序中，非律师的普通公民受诉讼当事人(或被告人)的委托，按照法律规定的程序，代为当事人处理部分或全部诉讼事务，并将法律效果归于当事人的一种活动。
一、我国公民诉讼代理制度存在的原因
我国现有的公民诉讼代理制度的产生与发展，是立法回应司法现实的结果。主要原因有以下几个：(一)源于法律所固有历史继承性。进入近代以前，公民诉讼代理就在我国存在已久。再加上苏联的法律制度的影响，早在新民主主义革命时期就有在根据地通过颁布规范性文件的做法确认了公民诉讼代理。(二)深受特定社会政治环境的影响的结果。社会主义制度被确认为我国的根本政治制度，人民群众当家作主的热情极为高涨，不少人认为，公民参与的事务越多，民主化的程度就越高，因此，公民参与诉讼代理也成行使民主权利的一种形式。(三)是实行计划经济以及采用职权主义的产物。新中国成立以来直到上世纪80年代中前期，我国实行的是计划经济，经济、政治、生活关系都较为明确和简单，诉讼案件的涉及的领域十分狭窄，因此对法律实践人员的专业化的要求并不高。同时，我国采取的诉讼模式是大陆法系传统的职权主义，强调法院在诉讼中起主要作用。因此公民作为代理人是基本能够适应当时诉讼的要求。(四)是对律师代理制度的重要补充。在1957年反右派斗争中，众多的律师成为“右派”，刚刚起步的律师制度也随即夭折。直到1979年，律师制度才恢复重建，律师的数量极为有限，普遍素质也不高。另外，规范律师行为的法律制度建设也十分落后，当事人的利益并不能得到有效保障。
二、目前存在的问题
随着社会进步和经济发展，一方面，社会法律关系呈多样化与复杂化的发展趋势。我国的三大诉讼法都对公民诉讼代理进行了确认，但是只做了原则性规定，实践中缺少制度化的具体措施配套，相应的管理也没有到位，使得以营利为目的的公民诉讼代理问题屡禁不止。由此也就无可避免地导致以下一系列问题的产生。
(一)整体素质不高，当事人的合法权益无法得到有效保障
现代法律关系具有高度复杂性，诉讼的进行需要相应的技巧与专业知识，而公民诉讼代理人常常不能正确把握实体法律关系和诉讼程序。司法实践中，许多案件的败诉方并不一定是在实体上没有理由，败诉原因就是因为不合格的诉讼代理人没有尽到职责。因此在这种情况下，当事人非但不能通过诉讼实现维护自己合法权益的初衷，而且还要背上因败诉产生本不应该有的包袱。
(二)挑词架讼，增加讼累
“职业公民代理人”主要将缺乏法律知识的个人作为代理对象，常常不考虑当事人的诉求是否具有法律依据，为获取“代理费”竭力鼓动他人进行诉讼，并且游说当事人在审判过程中无视法庭纪律、扰乱法庭秩序、混淆视听、故意拖延诉讼等，扰乱了诉讼程序，干扰了法院的审判进程。
(三)加剧法律服务市场的不正当竞争程度
虽然司法部曾出台“不得以公民诉讼代理形式向社会提供有偿的法律服务”的规定，[2]但该规定缺乏落实措施。公民诉讼代理的有偿法律服务破坏了法律服务市场严格准入的制度，一定程度上造成法律服务市场竞争的混乱：由于无法对公民诉讼代理人征收任何管理费用和税费，出现了律师及其他法律工作者按本行业收费标准收费而以公民个人名义代理当事人进行诉讼的情况，一些公民诉讼代理人素质低下，胡乱收费，许多人无法区别公民诉讼代理和律师代理，便直接将这些行为扣在律师头上，为律师形象带来了巨大的负面影响。
(四)阻碍司法改革进程
专业化的审判人员与代理人对于推进司法改革是两者不可缺一得。但是，因公民诉讼代理人法律知识不足和业务水平低下将不能够应对法院审判案件由职权主义向当事人主义转变历史潮流。
公民诉讼代理产生的种种问题，既包含了法律传统与法律现代化的冲突，还包含了法律专门化与法律平民化的冲突，更包含了民主权利扩张与个体利益保障的冲突。矛盾的多样化决定了公民诉讼代理问题的复杂性。笔者认为，随着我国社会法制化进程的不断深入，职业化代理是必然的趋势，但是鉴于我国的特殊国情，在目前及今后相当长的一段时间，公民诉讼代理尚有存在的价值。因此，笔者认为，采取限制赞同论更加符合我们的现实状况。
当然，我们依然要清醒地看到，由于代理门槛的过低以及相关配套规章制度的缺位等原因已引发了一系列的社会问题。因此，在允许公民诉讼代理存在的同时，应当对这一制度进行科学的规范。
三、完善公民诉讼代理制度建议
那么，如何在充分发挥公民诉讼代理的积极作用的同时最大程度消除其消极作用呢?如何在如此错综复杂的利弊关系之间寻求一个最佳的平衡点呢?笔者认为，总的来说就是我国的公民诉讼代理只能是由当事人的近亲属进行无偿的诉讼代理。
(一)修改现有法律，明确公民诉讼代理的身份要件
我们可喜地看到，新修改的《民事诉讼法》已将原第五十八条中的“经人民法院许可的其他公民”删去。因此，与此相对应的，《行政诉讼法》第二十九条中的“经人民法院许可的其他公民”也应删去，刑事诉讼法第三十二条第(二)款中的“亲友”应修改为“近亲属”，将诉讼法统一规定公民诉讼代理人只能由当事人的近亲属担当。与此同时，出台相关的司法解释将“近亲属”的范围统一明确下来。另外，对于三大诉讼法中对于当事人所在单位或团体可以为其提供代理人或辩护人的规定，也应当相应限定所推荐的人参与出庭诉讼只能为律师，非律师者只能协助律师处理其他先关事务。
(二)规范公民担任诉讼代理人或辩护人的准入条件以及案件的范围
由于诉讼本身就是一种纠纷解决机制，且具有终局性，因此涉及巨大的社会利益与社会风险，所以对于相关规定应该通过列举法明确规定下来。首先，确定公民诉讼代理或辩护基本的法定条件，包括权利能力和行为能力，不得与委托人在委托事项上存在利益冲突，不得双方代理，依法回避，保守秘密等。其次，明确不得担任公民诉讼代理人或辩护人的排除情况，包括：依法被剥夺、限制人身自由的人员;人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、监狱的现职人员;受案法院的人民陪审员等。再次，规范公民诉讼代理或辩护准入的案件范围。笔者认为在刑事不宜允许公民诉讼代理诉讼，在民事诉讼和行政诉讼中，则主要适用在一些法律关系较为简单的案件，如农田灌溉、邻里纠纷、婚姻家庭纠纷以及部分轻微伤害案件中。
(三)以立法的形式明令禁止营利性公民诉讼代理诉讼
公民诉讼代理诉讼的定位应该明确为对律师代理的一种补充，其出发点是对当事人合法利益更好的保护。如果允许通过其进行营利，那么在市场条件下，将很难防止有人受逐利天性的驱使而通过各种方式规避法律进行公民诉讼代理。在英国《郡法院法》第196条规定，非法律在经郡法院法许可后可以出庭为诉讼当事人代理诉讼，但该诉讼代理人不得向当事人收取任何费用和报酬。虽然我国的《律师法》第十四条规定“没有取得律师执业证书的人员，不得以律师名义执业，不得为牟取经济利益从事诉讼代理或者辩护业务”司法实际中限制公民诉讼代理营利也多以这一规定作为法律依据，但是由于《律师法》毕竟只是一部部门法，此规定只能适用于非律师者假冒律师之名进行代理诉讼的行为，若适用于公民没有以律师之名进行代理诉讼的行为就难免有越俎代庖之嫌了。另外，司法部的关于公民未经同意不得进行有偿代理营利，但缺少相关配套措施，实施的效果同样不理想。因此，必须通过专门的立法或修改法律明确这一点，并且建立起配套制度来保障落实。
(四)完善司法审查和行政备案的双重管理机制
法院是最为便利也是唯一能够在整个诉讼过程中对代理人身份等事项进行审查的机关。法院可以要求公民诉讼代理人出具详细的个人身份证明、与委托人之间关系的证明材料、已经司法行政管理部门登记的材料等;对委托其他公民担任代理人的当事人本人进行相关告知制度，将委托公民诉讼代理人的法律后果告知当事人本人，确认公民诉讼代理人的行为将对其产生直接的法律效力，使其明确公民诉讼代理人可代表其行使授权范围内的诉讼权利，公民诉讼代理属于无偿代理等内容;赋予诉讼对方当事人异议权有助于发现不合格的公民诉讼代理人。赋予法院审查权有利于控制公民有序进入诉讼程序，通过行政备案可以使司法与行政机关更快捷准确更全面地对公民诉讼代理情况进行掌握并采取相应措施进行规范。但是对于行政备案同样必须通过立法的形式予以确认。江苏等省市就曾采取法院与司法管理部门联合文件的形式规定公民诉讼代理诉讼需到司法管理部门进行登记，而后又改为备案，还因此引发了民告官的案件，最后以司法管理部门败诉，联合文件被废除的结果收场。可见，没有法律根据，要求行政备案的做法将处于一种很尴尬的地位。
(五)梳理整顿基层法律服务行业
基层法律服务制度是与律师制度、公证制度共同构成我国法律服务体系的三大支柱。公民可以通过考试获取从事该行业的资格。在我国法治建设进程中，基层法律服务做出了功不可没的贡献。但是，目前该行业的秩序非常混乱，而当事人并不容易辨别他们与律师之间的区别，不少人打着基层服务机构的幌子，骗取当事人的信任，继而以公民诉讼代理人的身份进行诉讼。笔者认为对于该类基层服务所要么全部取消，要么全部公益化，且只能从事法律咨询、纠纷调解、法律文书等其他非诉讼事务。
* 稍后学术顾问联系您
