摘要：与政府不同，企业的组织目标是利润最大化或成本最小化，而企业中生产要素的所有者都是以货币利益最大化为目标的，劳动的所有者是工资最大化，资本的所有者是利息最大化，土地的所有者是租金最大化，企业家才能的所有者是正常利润最大化，这些与企业的组织目标是同质的，即都是经济人。而不像政府组织那样，从应然的角度看政府的组织目标是追求公共利益最大化的非经济人，而组成政府的人员又是追求个人利益最大化的经济人。
一、政府代表谁?谁代表政府?
从经济的角度看，政府是市场、非政府组织选择的结果，即存在市场失灵、非政府组织失灵的前提下，政府是对市场、非政府组织的替代。从这一点看，与企业并无根本的区别，因为企业也是对市场的替代，只不过后者的替代更从交易成本、边际成本出发，而前者的替代关系还包含了非经济的因素。假定不存在市场失灵，市场完全可以解决处理好经济运行的所有过程，并且使得其结果实现了社会福利的最大化，那么政府在对经济、市场的管理或规制方面就是多余的;假定市场存在失灵，此时非政府组织完全能够弥补其失败之处，使得经济良性运行，同时，非政府组织又能够处理好非市场领域的社会的各个方面，整个社会完全实现了自治，那么政府对社会的管理也是多余的。
现实中市场存在失灵，非政府组织或市民社会也有许多失败，因而政府的存在就是必须的、合理的，一定的他治就是不可避免的。当然，政府也有失灵，否则，政府就完全可以替代市场和非政府组织了。按照上述逻辑，政府不是自我选择的结果，而是被选择的产物，因而政府不能有自己的特殊利益追求，它必须代表他人、他组织的公共利益，并为他人、他组织积极工作。换句话说，政府永远不是最终委托人，而永远是代理人，代理他人、他组织管理市场、社会，并积极促进委托人公共利益目标的实现。以上分析都是理论上的，人们对政府的要求，以及政府自身的立法也要求政府必须“全心全意为人民服务”，永远做人民的忠实公仆。
然而，政府的行为始终是不理想的，大量滋生蔓延的腐败就是一例，原因何在呢?同样根据上述分析的逻辑，自然还可以得出，政府组织的目标不是自生的，不是组织或组织内个人对货币或非货币利益追求的结果，而是从外部加注的。政府的产生说明政府应当代表人民，是人民授权让政府代表自己，而不是政府组织内部天生就有代表人民的特质。这种立论既有理论的合理解释，又有实践材料的大量佐证。
政府应当代表人民的利益，谁又代表政府去代表人民的利益呢?即谁代表政府呢?政府不是抽象的，各级具体的政府都有自己的负责人，而这些负责人实质上就是具体的代理人，代理委托人从事各种公共管理的事务。从抽象的政府到具体的政府组织，从抽象的代理到具体的代理，事物的性质随之也发生了变化，我们可以说政府是代表人民利益的，而常常难以说政府中的某个人是代表人民利益的，然而真实的世界恰恰是通过政府组织中具体的个人来实现、体现代表人民利益的。
依据公共选择理论的贡献———“每个人都追求自身利益最大化”“，经济人”的范式通用于经济和政治的市场中，即每个人，不管他是总统，还是沿街摆卖的摊贩，都是“有理智、会计算、有创造性并能获取最大利益的人”(布坎南)。这反映了在既定的、现实的经济关系下人的基本行为特征，是社会中所有个体行为特征的统计描述，它符合大数定律。因此，作为组织的政府目标和作为政府组织中个人的目标不是自然重合的，组织的目标并不一定就是个人的目标，两者的冲突是始终存在的，而两者的一致则是一系列带有强制性的正式和非正式制度约束的结果。顺便指出，公共选择理论并不是愚蠢到连政治与经济的界限都一笔抹煞的地步，事实上他们也承认，个人也可能是出于理想、信念、归属感等非经济因素而参与政治。但经济人的范式的确真实地反映了现实中大多数个人的大多数行为特征，也为制度分析提供了统一的基础。至此，使得问题更加凸现出来，作为组织的政府应当代表人民的利益，而代表政府的个人则常常是代表自己的，尽管公开地没有人承认这一点。如何解决这一悖论恰恰是政府始终要面对的难题，或者依据强大的外部分权，或者依靠内部的监督并辅之频繁的政治教育或思想政治工作，总之目的都是使得两者的目标尽可能的一致，在这个过程中有做得好坏程度的差别，但问题始终是存在的。
二、政府是一个唯一具有强制力的垄断性组织即使从经济学的角度出发，垄断并非一无是处，竞争也并非完美无缺，因而，这里对垄断的分析是中性的，没有褒贬的意蕴。从供给的角度看，政府供给的是公共物品，这包括实物、服务、制度、政策、法律、秩序等等，在这方面，政府具有垄断性，其权力不与社会其他组织分享，而由政府独断(A.Breton，1974)。还有，政府的垄断也表现在一个地方只能有一个合法政府及其职能或派出机构。政府垄断与企业垄断有根本的区别，这体现在：第一，企业的垄断没有强制力，除非是得到政府保护的企业垄断，否则企业不能依靠暴力来维护自己的垄断地位;而政府则是掌握国家暴力机器的垄断组织，对任何藐视、亵渎、侵犯政府合法权力的组织、个人及其行为，政府都可以对其行使强制力。当然对地方政府的垄断，其居民可以通过成本收益核算来确定是否实施“用脚投票”，这多少激活了地方政府间的竞争，削弱了其垄断的强度，因而其垄断的完全性与中央政府相比是不能同日而语的。第二，企业的垄断是暂时的，而政府的垄断则是长期的，除非出现政治变革，否则，其政权的垄断地位是难以撼动的。第三，企业的垄断面临许多潜在的竞争对手，如来自国内外同类产品、替代性产品的竞争，而政府的垄断虽然不能说没有一点外部的竞争，但毕竟要小得多。第四，企业的垄断可能是完全的，也可能是寡头或垄断竞争形式的，而政府的垄断通常是完全性垄断。
依照新古典经济学标准的阐释，完全垄断是只有一个供给者或购买者的市场，在这个市场上，垄断企业可以控制市场的价格、供给量以及非价格的各种服务。垄断有各种类型，其中借助政府的强制力而维护的垄断是效率最低、价格最高、产出最少、服务最差、成本最高、消费者剩余最小的垄断。而其他各种没有政府强权保护的垄断都多少会面临潜在对手的竞争，一些经济学家认为，只要有潜在的竞争对手，哪怕只有一个，即使垄断市场也是相当有效率的。进一步说，只要政府的强权保护存在，垄断企业就会不思进取，分配性激励大于生产性激励，这使得企业行为长期效率低下、服务态度恶劣、技术落后、产出品种单一、质量次劣。从经济学对垄断组织的研究进行推论，可以得出，凡是没有生存压力、优胜劣汰激励的垄断性组织与面临各种现实的、潜在的竞争对手的组织，其效率都是较低的，其产出都是较少的，其成本都是较高的，其非价格的服务态度都是较差的，其服务对象所获得的收益都是较少的，而政府恰恰就是这样的一种组织。上述的推论并不是没有根据的，国外对公营企业和政府组织的效率研究有大量的实证材料足以证明政府组织相对于非政府组织，特别是非政府的自负盈亏的营利性组织，其效率总是较低的。
三、政府与民众之间信息不对称程度高于经济市场中平等主体之间的交易活动信息不对称一般是指经济市场中交易的双方彼此掌握的信息不对称、不完全，其中一方掌握了另一方不了解的私人信息，而不是双方共同拥有的公共信息。信息不对称可能是由于交易中的一方主观故意的隐瞒、夸大、淡化、歪曲造成的，其目的是为了实现自己的利益最大化，也可能是由于主观的疏忽大意、遗漏丢失造成的，但主观目的没有故意的不作为。此外，信息不对称也可能由于信息是公开的，但其中一方不了解、不理解，这也许是由于主观的过错或专业知识的欠缺、情况的不了解。不管是什么一种信息的不对称，都可能导致其中一方对另一方的交易优势，从而导致交易中的欺诈、败德与机会主义行为。一般来说，市场竞争越充分越有利于消除信息的不对称，越是垄断越容易增加信息的不对称。因为在竞争条件下，越是诚实的披露、公开显示私人信息的越容易达成交易，从而降低交易成本。而垄断条件下由于没有竞争对手，也没有替代产品，交易的另一方没有选择替代交易者的可能，因此，信息越不对称越有利于垄断者，继而越垄断就越信息不对称。
政府与民众之间，由于政府是一个垄断组织，本身与民众就存在较多的信息不对称，再加上政府可以正当地以“国家机密”的形式制造更多的信息不对称，一般民众则很难了解“国家机密”之下到底是什么信息材料。政府不像企业，面临着现实的、潜在的各种竞争对手，因而没有较强的激励去更多的显示“私人信息”。政府管理的众多事务有些即使信息公开，民众也由于知识的限制而一知半解，甚或懵懵无知。还有些情况，政府公开的信息本身含糊不清和复杂难懂，也导致了政府与民众间的信息不对称。而且往往是政府公开的信息越含糊复杂，政府的解释权就越大，设租寻租的机会就越多。尽管政府的改革包括“政务公开”、“办事程序公开”等内容，但这些是需要强有力的监督监察的(政府组织的垄断性恰恰又缺乏这一点)，否则更多的只能是流于形式而于事无补。
四、政府组织目标多元且难以完全量化使得考核监督乏力市场经济条件下，真正的产权明晰、自主经营、自负盈亏的企业的组织目标是在既定产量时的利润最大化和成本最小化，或边际收益等于边际成本，衡量其是否实现了这一目标的指标是在激烈的市场竞争条件下的市场占有率、利润总量、劳动生产率以及全员劳动生产率、平均成本、单位资金利用率、单台设备利用率等等可以量化的标准，这些都来不得半点的掺假混杂，因为企业的所有者、经营者必须要了解这些真实的情况，以进行下一步的决策。而且，这些指标都是可以在不同企业、不同国家和地区的企业之间进行比较的，业绩好坏通过比较一清二楚。而政府组织的目标不是直接的市场目标，即直接实现利润最大化或成本最小化。综合性的中央政府和地方政府有一些宏观指标，如GDP、人均GDP、人均NI、经济增长率等作为绩效考核的依据，但对众多政府的职能机构而言，则常常没有可以量化的业绩指标，有些干脆就找不到明确客观的考核指标。这一是因为政府的组织目标是为了公共利益、公共福利的最大化，而公共利益、公共福利又不仅仅是经济方面的事情，它们还涵盖了许多非经济目标，而这些非经济目标则常常没有真实有效的客观指标。二是政府的众多目标不是同时实现的，当经济目标较差时，政府完全可以用非经济目标，如政治方面的指标来应对，从而达到对政府业绩的有效辩护。
三是目标越多元，政府及其官员的任意活动空间就越大，监督就越乏力。四是由于信息的不对称，即使政府公布了从数字方面看很好的业绩指标，但第一，这些数字代表的项目是否是必须的，它是不是短期劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”等等，都是难以检验的;第二，这些数字是如何统计出来的、是否真实等，都是需要待查的，而普通民众是很难去查实这些数字的。政府组织目标多元，较多缺乏客观真实指标又难以确证使得对政府组织、政府官员的监督就非常困难。市场为什么能够监督企业?因为企业的目标就是赢利。市场上的生存竞争就建立在企业能不能赢利的竞争基础上。如果企业经管不善，就会被市场淘汰。
由于目标函数多元导致考核目标难以确立，这直接导致对政府的监督不力。
* 稍后学术顾问联系您
