摘要：随着经济的快速发展，社会矛盾凸显，各种突发事件日益增多。在这些事件的处置中，2007年颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》(下称《突发事件应对法》)发挥了重要的作用。但是，实施中也发现该法存在一些缺憾，需要在修订时予以完善。
一、《突发事件应对法》实施中存在的问题
(一)无法整合各类应急资源的问题
列宁强调：“国家政权的全部政治工作都是由工人阶级的先锋队——共产党领导的”。[1]我国《宪法》序言规定：“中国各族人民将继续在中国共产党的领导下，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”作为我国根本大法的宪法，把坚持党的领导作为中国特色社会主义宪政的基本原则。发展民主政治，领导、支持人民当家作主，依法治国，保障国家政权在宪政的轨道上运转，自然要由作为执政党的共产党来领导和实施。然而，在依法行政、党政分开的指导原则下，很多国家立法又有意无意地回避党委领导的问题，客观上造成了理论与实际的脱节，影响了法律的运行与效力。
《突发事件应对法》将国务院和县级以上人民政府作为突发事件应急处置机关，但忽视了中国存在以党委作为国家领导者的事实。各级党委领导着包括政法委、宣传部、组织部、统战部、军队等在内的国家核心权力体系，这些应急资源在各级政府之外，所以，各级政府作为突发事件应对的行政领导机关实际上很难有效调度全部应急资源。而且，军队的调度权集中在中央军委，在国家层面并未健全军、政共同参与的应急指挥机构的情况下，只能通过有关协调机制来调度军队。我国又未建立军地联动常效机制，包括国务院在内的各级政府负责人没有在军队任职的惯例，突发事件发生后难免出现沟通不畅、协调不力等问题。
(二)应急预案与法律、法规体系之间存在冲突的问题
目前，我国应急管理的组织和协调存在着两个指导体系，一个是以《突发事件应对法》以及有关的调整突发事件应对的法律、法规体系，另一个是应急预案体系。从目前应急预案与突发事件法律、法规总体的关系来看，两者之间基本上是互为补充的，但也存在规定相互矛盾、冲突的时候，特别是有的预案超越权限，重新设定社会组织和公民的义务，赋予政府机构新的职权，甚至规定了罚则，这就违背了法治的基本原则。
有学者认为，我国应急管理有关的法律、法规基本健全，涵盖了各类应急预案所涉及到的突发事件的类型，覆盖了突发公共事件应对的所有领域和所有环节。只要坚持做到依法办事，突发事件应对工作完全能够井井有条、卓有成效。没有必要在法律、法规之外，再建立一套应急预案制度，特别是没有必要将已经在法律、法规中有明确的规定的事项再在应急预案中加以重复但笔者认为，应急预案并非法律体系的简单重复，相比《突发事件应对法》为核心的法律体系的宏观指导性，应急预案体系的指导更加具体细致，更具有针对性、务实性，有利于各级行政机关和工作人员的贯彻执行。只要理顺好二者的关系，二者都可以成为各级人民政府处置突发事件的依据，相互补充、相得益彰。
(三)官员问责制有关问题
官员问责制是指对政府及其官员的一切行为和后果都必须而且能够追究责任的法律制度。其实质是通过法律约束来规制公权力和行政行为，最终达到建设有限政府、责任政府、高效政府的目的。《突发事件应对法》也回应了建立官员问责制的社会诉求。该法第六十三条规定：“地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正;有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”，并依次列举了八种违法的情形。
但是，《突发事件应对法》关于官员问责制的规定仍然过于“粗线条”，对于哪些人该被问责、何种情形该被问责等问题还没有做出明确具体的规定，相关追责程序也没有涉及。
(四)逐级上报制度不适用于突发事件报告的问题
《突发事件应对法》第七条规定：“突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。”同时第四十六条规定：“对即将发生或者已经发生的社会安全事件，县级以上地方各级人民政府及有关主管部门应当按照规定向上一级人民政府及其有关主管部门报告，必要时可以越级上报。”由此看来，《突发事件应对法》在立法中规定了原则上逐级上报，只在特殊情况下才可越级上报的突发事件报告制度。
事实上，逐级上报制度不适用突发事件信息报送，这一条规定不符合实际工作的情况。首先，逐级上报周转时间长，效率低下显而易见。对突发紧急事件而言，信息周转的环节越少，传递的速度就越快，决策者也就能在第一时间作出决策判断，事态往往能够得到及时有效控制。其次，信息逐级上报制度客观上纵容了某此地方领导受地方保护主义思想影响而隐瞒不报的行为。有些地方和有关部门对“问题”能捂就捂，极力控制信息的扩散和传播。对于上级机关而言，信息来源渠道多多益善，可以避免某些地方不愿上报负面信息。也可以将不同渠道的信息加以相互印证，从而提高信息的可靠性。突发事件同时向各上级单位报告反而应该是一个值得鼓励的行为。最后，逐级上报不适用信息时代的要求。如今已是信息时代，信息量、信息传播的速度、信息处理的速度以及应用信息的程度等都以几何级数的方式增长。
(五)突发事件处置责任方规定不完善的问题
《突发事件应对法》第七条规定：“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责;涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。”这个规定不符合实际情况，影响了各地处置突发事件的速度和责任划分，也容易出现各个地方之间推诿扯皮、责任不清之类的问题。另外，按照该规定，如果涉及的两个以上行政区域分别属于两个以上的省、市、自治区，该怎么办?难道该由国务院来负责应对工作吗?实际上，一个突发事件涉及两个以上行政区域的，应该由主要事发地或最先到达处置现场方或客观条件最便于处置的行政区域负责处理，这样才能有利于迅速解决问题。只要依法办事，无论哪一个行政区域处置都不是问题，即使出现问题，也可以通过协商解决。当协商不下的情况下，才报由上级政府指定明确处置责任方。
二、修改《突发事件应对法》的几点建议
2008年10月召开的全国抗震救灾总结表彰大会上，胡锦涛总书记指出：“我们积累了应对突发事件、抗击特大自然灾害的宝贵经验，也从中收获了许多极其宝贵的启示。”在不断发现问题和总结经验的基础上，现对突发事件应对法提出如下修改建议。
(一)建立各级应急管理委员会作为应对突发事件的领导机关
为完善突发事件处置的指挥体系，解决现有体制无法调度全部资源的问题，建议成立以党委为核心，包括党委部门、政府机构、军队等各个部门在内的应急管理委员会。根据《宪法》的有关规定和精神，在法律中直接规定党的有关负责人参加应急委员会，各级应急管理委员会作为本行政区域内应对突发事件的领导机关，负责本行政区域内应急管理的决策和指挥。同时，建议明确赋予各级应急管理委员会在紧急情况下有指挥本行政区域驻军和武警部队、驻当地垂直领导部门、驻当地国有企事业单位的权力。
(二)理顺应急预案与《突发事件应对法》的关系
为了提高突发事件处置工作的科学化和规范化水平，建议明确应急预案制度与《突发事件应对法》之间的关系，应急预案是《突发事件应对法》的有益补充和实施细则。一方面，强调各级人民政府在突发事件应对过程中坚持“依法办事”、“依法行政”的原则;另一方面，授权各级人民政府通过制定应急预案的方式来加强政府突发事件处置工作的计划性、程序性，进一步提高政府应急工作的效率。
(三)建议删除突发事件逐级报告的有关规定
突发事件逐级报告制度都不符合工作实际，突发事件同时向各上级单位报告利大于弊。所以，建议对《突发事件应对法》等相关法律法规进行修改，删除“逐级上报、必要时可以越级上报”的规定，以保证上级机关信息来源渠道的多样性和信息的畅通。
(四)建议建立指定负责制度和相互协商确定处置责任方原则
修改《突发事件应对法》第七条规定，改为：“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责;涉及两个以上行政区域的，由主要事发地人民政府负责;或者由各有关行政区域协商确定处置责任方;在协商不下的情况下，报经上一级人民政府指定处置责任方。”
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