摘要：行政复议是监督行政的一种重要形式，是上级国家行政机关对下级国家行政机关的行政活动进行层级监督的一种制度化、规范化的行政行为，也是国家行政机关系统内部为依法行政而进行的自我约束的重要手段。
行政复议，是指国家行政机关在行使其行政管理职权时，与作为被管理对象的行政相对方发生争议，根据行政相对方的申请，由上一级国家行政机关或者法律、法规规定的其他国家机关依法对引起争议的具体行政行为进行复查并作出决定的一种行政活动。因此，行政复议的开始，必须以行政相对方的申请为前提条件，以行政复议机关的受理为逻辑起点。行政复议是依申请而产生的具体行政行为，其不是行政机关依照自己的职权主动进行，因此，行政复议机关在司法实践中采取“不告不理”的受理方式。
《行政复议法》第4条规定，行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。因此，该条文是行政复议法贯彻行政复议全过程和各个方面的基本原则。
行政复议作为保护公民、法人和其他组织合法权益的重要法律制度，须以行政复议申请为行政复议程序的出发点。行政复议程序是申请人向复议机关申请复议至行政复议机关作出复议决定的各项步骤、形式、顺序和时限的总和，其是行政复议行为的重要环节，也是行政复议合法、高效进行的重要保证。行政复议程序一般包括五个方面：行政复议申请、行政复议的审理、行政复议决定、行政复议的期间和送达。
行政复议受理，是指行政复议机关基于审查申请人所提出的复议申请是否有正当理由而决定是否收案和处理。行政相对方不提出行政复议，复议程序就无法进行;如果行政相对方提出行政复议申请而行政复议机关不予受理，行政复议程序也同样不能继续。因此，行政复议机关收到行政复议申请人递交的行政复议申请后，要依照《中华人民共和国行政复议法》的规定进行审查，作出是否受理的决定，这是行政复议程序的重要阶段，也是行政复议程序与行政诉讼程序重要的衔接程序。但是，研究《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》等法律法规后，笔者认为现行行政复议制度关于“行政复议受理”的规定存在立法瑕疵，而行政复议的受理直接影响行政案件审理的时限乃至有可能使行政复议机关因行政不作为而成为行政诉讼的被告人。
《中华人民共和国行政复议法》第四章规定了行政复议受理程序，专门对行政复议受理作出了规定。但是，这些条款或者本身存在冲突，或者条款间相互存在冲突，导致在司法实践中因观点不同产生条款理解和操作指引的歧义，增加了适用法律的难度。具体表现在如下几点：
第一，第17条第1款与第2款存在冲突。第17条第1款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。该条款表明，行政复议机关对于收到的行政复议申请有5天的审查时限。但是，该条第2款又规定，除前款规定外(即对于符合规定的行政复议申请)，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。该条款意味着行政复议机关负责法制工作的机构对于收到的行政复议申请没有审查时间，“收到之日即为受理之时”。因此，第17条存在立法上的矛盾，造成司法实践中对此问题的认识不统一。行政复议机关的法制机构对于收到的行政复议申请没有审查的时间，那么如何判断该行政复议申请是否符合法律规定呢?笔者认为，立法者或许认为作为行政复议机关的法制机构，作为熟知法律的专业人员，能够在形式上做到及时审查，从而提高行政复议的效率，实现政府行政效能理念，更能体现行政复议及时、便民的原则。另外，该条矛盾的原因是法律条文将行政复议机构审查行政复议申请的行为与行政复议机关的法制机构审理案件的行为相混淆。参照《民事诉讼法》相关规定，笔者认为，立法者应当在新的《行政复议法》立法过程中，将审查程序与受理程序分别作出相应的法律规定，明确行政复议机关的审查程序和行政复议机关法制机构对案件的审理程序，形成不同的法律制度。
第二，第17条与第20条存在冲突。第17条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人;对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。该条款表明，除了“不符合”和“不属于”的情形外，对于既不属于“不符合”情形，又不属于“不属于”情形的行政复议申请，行政复议机关自收到之日起即为受理。第20条则规定，公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理;必要时，上级行政机关也可以直接受理。因此，行政复议机关收到申请后“不作为”，即属于该条规定的“无正当理由不予受理”情形。行政复议机关出现这种“不作为”的情形时，按照第17条第2款的规定，其结果应当是“收到之日起即为受理”，而按照第20条的规定，结果变成了上级机关应当“责令受理”，甚至“直接受理”。笔者认为，这两条规定的矛盾之处在于既然已视为受理，又何需“责令受理”，甚而“必要时，直接受理”。通过分析笔者认为，行政复议法第20条没有存在的实际价值，新行政复议法应当删除此条款。
第三，第17条与第23条存在冲突。第17条第2款规定，除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。该款与第23条，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人相矛盾。假设存在疑难的行政复议申请，如果法制机构审查了5天才决定受理，那么按照第23条的规定，法制机构必须在2天之内就得发送行政复议申请书副本。法制机构在两天之内完成立案审批、确定案件承办人、文书审批、文书送达等一系列内部工作，时间显然紧张，甚至存在超过法定时限导致被提起诉讼的可能。笔者认为，将第17条、第23条参照《行政诉讼法》第42条、第43条的条款进行修正。《行政诉讼法》第42条规定，人民法院接到起诉状，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。第43条规定，人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。新《行政复议法》可以参照这样的立法规定，既可以解决行政复议法条文自身存在的矛盾，也可以解决行政复议法与行政诉讼法对同类问题的表述不一致的问题，使立法得以相互协调。
综上所述，笔者认为《中华人民共和国行政复议法》的立法修订工作日益加快，作为一名法律人，结合以往处理具体的行政复议案件，根据实践的总结对《行政复议法》关于行政复议受理的条款进行分析，以揭示条款之间存在的冲突并提出合理建议，以期立法者在新的《中华人民共和国行政复议法》的立法修订过程中予以借鉴。
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