论文摘要：在危机事件爆发后，媒体就应积极面对危机，把社会公众对危机的舆论引导到有利于危机解决的正确方向上来。因此，要建立政府和媒体良性关系，要通过法律法规加强对媒体的管理，规范媒体行为，保证媒体真实、及时、公正地报道危机事件。同时要利用媒体和社会力量加强对信息公开的监督。
一、加强公共危机管理的必要性和紧迫性
随着全球化、城市化、信息化、高科技化进程的不断加快和深入,公共危机由非常态变成了社会生活的常态。近年来，我国危机事件频频发生。雪灾、地震以及最近的甲型H1N1流感病例，这些危机事件再一次地挑战我国政府处理危机的能力，因此加强公共危机管理已迫在眉捷。
(一)社会高度依存致使危机增多
随着市场化、信息化、城市化进程的深人和发展,现代社会的相互依存度越来越高,关联性越来越强。从系统论的角度来说,系统越复杂可靠性就越差,诱发危机的渠道会更多,危机蔓延的可能性和蝴蝶效应也就更严重。像2003年的SARS疫情,一开始不过是一种传染性疾病,但是很快波及到政治、经济、文化、外交等多个领域,出现多米诺骨牌效应,区域性危机很快会发展成全面性危机。
(二)全球化加速危机蔓延
全球已经形成一个十分敏感的共振系统,任何一国范围内的政治、经济与社会性危机都可能波及到其他国家。任何一种危机都可能是国际性的危机,像疯牛病起于英国、席卷欧洲,波及世界;美国911事件使全球股市应声下跌 。同样,任何国际性的危机在某种意义上又都可能是本地的危机。从某种意义说全球化、国际化加速危机的传播,增加了危机控制的难度。
(三)城市化进程加快，都市生态更加脆弱
城市是现代文明的载体,城市在提供给我们物质和精神文明的同时,又使我们遭受危机危害的可能性和危险性越来越大。城市具有人口大规模聚集和流动的特点这有利于经济的发展和就业机会的创造,但一旦发生疫情等突如其来的灾难,其危害程度也大大提高 。
(四)社会压力增加引起更多危机
社会压力增加引起危机的可能性增加随着社会竞争机制的不断深人,人们在伦理道德、价
值观念、行为方式、人际关系等领域的冲突和压力越来越大,心理受挫的机率增高,心理障碍
者越来越多。巨大的社会压力和冲突成为导致一些人反社会、反人类行为产生的一个重要因素。
(五)政府管理不完善导致危机加剧
有关学者提出我国已开始进入危机社会或风险社会,大规模公共安全事故、工人失业、农村骚乱、治安恶化等一系列社会问题相继出现。这种危机包括农村的社会危机和城市的社会危机。工业化、城市化的结果虽然对农民及其后代有益,但推进的过程有时是痛苦的。随着城市化进程的加快,农民的贫困、失地和失地后的社会保障、就业出路等问题都可能 成为影响社会稳定的隐患。
总之，现代社会危机无处不在,加强危机管理刻不容缓。政府作为社会公共管理机构,必须承担起管理和应对危机的主体责任,应对危机的能力应成为衡量政府管理水平的一项重要指标。
二、我国现阶段公共危机管理中存在的问题
多年来，我国政府经受了各种各样灾难和危机的考验,并且在公共危机管理方面积累了丰富的经验，但实事求是地分析，我国政府的公共危机管理与公民的期望还有较大的差距。我国政府公共危机管理体制和机制尚不尽完善，政府和整个社会的危机管理能力尚有待提高。2003年爆发的“非典”给中国政府上了重要的一课，使得政府认识到在我们在危机管理方面的许多弊端和缺陷。主要体现在以下几个方面：
(一)危机意识差
由于长期以来我国基本上保持着和平稳定的发展势头，各级政府部门将主要精力集中于经济建设，忽视了危机意识的培养，缺乏敏锐的危机判断能力。而当前面临的危机越来越多的是非典型性危机，由于公共危机意识淡漠，危机出现时就会措施无力，政府和公众都会存在侥幸心理。公众的侥幸心理一旦被摧毁，由于缺少相应的思想准备，便会变得极度恐慌，这种恐慌引发的破坏性后果往往比危机本身更办严重。
(二)缺乏有效沟通协调机制
公共危机管理最大的特点之一是其不确定性和环境的复杂性,完善的信息管理对危机的预防、准备和危机的回应和重建至关重要 。信息资源管理的好坏,实际上决定了政府反应能力的高低。在很多情况下，公共危机的处理需要社会各个部门通力协作、积极配合。虽然我国在一些领域设立了专业的公共危机检测和预警机构，但由于我国政府各职能部门间条块分割，权责不明确，社会各部门在面对公共危机时还不能有机结合、团结协作，缺乏有效的内部协调机制，造成公共危机应对效率低下。
(三)法律保障体系不完善
在危机处理过程中,经常会听到这样的说法:“危机时刻一切以应对危机为要,权力可以无限授予,公民应以大局为重,公民权利应让位于危机管理”等。这些说法看似合情合理,实际说明了危机管理中的法制的缺失。针对政府公共危机管理突发事件的法律少之又少，法律依据的缺乏使应急预案的编制不具备法律的强制效应，也使事件的预防和事后责任的追究显得颇为棘手 。依法行政是政府实施有效管理的保证，无论是在正常状态下,还是在危机状态下,政府行为法制化依法行政都应是政府实施有效治理的基本原则。
(四)缺乏常规性危机管理部门
危机管理机构需要很强的专业性，必须把懂得危机管理的人员组成专业机构固定下来，持续累积信息和经验。这样在危机爆发时，训练有素的危机管理机构有利于政府作出正确的反应，使危机刚出现时，及时控制。然而我国危机管理部门存在以下几点的问题：
1.各部门各自处理分管领域的应急事务,管理体系是割裂的,没有一个综合的应急协调指挥中心和危机管理体系。综合性的危机发生时,各种应急管理资源难以有效地协调和调度,各部门出现互相等待、推诿,部门的掣肘浪费了很多时间 。SARS危机开始处理时就暴露了这个问题。
2.我国的危机管理仍然是运动式而非制度化的。当危机爆发时,临时成立一个班子,采用政治动员方式搞人海战术,而且强调不惜一切代价,在短期内控制危机。
3.过分集权。由中央集中统一指挥突发事件的应急工作,地方予以配合。从国际上看,应急事务一般都是由当地政府直接处理处理不了时才请上级政府提供支持,应急指挥调度由当地政府负责,不是责任上交②。应坚持属地分级管理原则,使各级地方政府主动地负起应急管理责任,建立以块为主、条块结合的政府应急管理体系框架。
(五)缺乏财政资源支持
应对危机一方面要靠机制,另一方面要靠物质。对付任何危机没有充足的物质支援都是不可能的。我国目前的危机资源配置存在资源配置方式严重滞后和缺乏科学的资源管理机制的问题。出现一次突发事故,有关部门才会成立一个临时性的管理委员会,然后再紧急拨款。没有把危机管理的预算纳入政府的预算体系之中,也缺乏必要的专项基金应对危机。往往到了不得不而为之的时候,才不惜一些代价地突击准备 。在资源配置中,政府往往把资源更多地配置到最吸引公众和媒体关注的领域上。仅仅把有限的资源放在曝光率最高的这一部分事故的处理上,看起来是解决了事故问题,但实际上会带来更大的问题。
三、国外公共危机管理的基本经验
近年来，我国危机事件频发。雪灾、地震以及最近的甲型H1N1流感病例，这些危机事件再一次地挑战政府处理危机的能力。在应对公共危机方面，许多发达国家都组建了较为健全
的危机管理体系。研究国外的政府危机管理的体系，吸取他们的成功经验，对我国危机管理体系的建设无疑具有重要的借鉴意义。
(一)培养和提高公民的危机意识与抗危机能力
在国外，为了提高公民的危机意识和对抗危机的能力，许多国家都重视全民的危机管理教育、应对灾难的培训和实地演习等素质教育。以反恐怖危机事件为例，在以色列，学者们在大学课堂里讲授政治学意义上的恐怖主义范畴和特性等方面的课程，并且课堂向社会各界人士开放。学校教育还开设有关在恐怖事件发生后如何进行救护方面的课程。讲授如包扎、 人工呼吸等急救知识，并现场作示范演习。学校中的反恐专家也经常应邀到社会各部门介绍反恐方面的知识。在美国，城市的反恐怖活动训练中。政府主要帮助训练反恐怖特别行动队、警察、医疗救护人员，并进行多种模拟练 。总的来说，通过广泛的教育和培训，许多国家收到了动员群众、群策群力地进行反恐斗争的效果，使反恐深入人心。成为一项全民的事业。
(二)责任共担的参与机制
西方国家在公共危机管理中，不仅政府积极参与，而且公众也通过组织介入管理，形成政府、非政府组织、公众责任共担的公共危机管理机制。美国危机管理主体由FEMA( 联邦应急管理局)、联邦部会、州政府、地方志愿义务组织、民间团体、私人企业等组成，政府将它们之间的联合列入危机计划。FEMA强调全民的参与。在个人层面，FEMA特别强调加强灾难的认识， 提供基本应变常识、协助设计家庭应变计划、购买合适的保险(洪水、地震等)，并呼吁灾变时对老弱病残的协助等;在社会层面，建立了完善的募捐系统，让有心投入救灾赈灾的社会各阶层人士可以方便地找到，以有效汇集救灾资源，并将赈灾物资及时送到灾民手中，同时对救助物资做最有效的统筹分配。比如，纽约市的危机管理计划中专门有社区准备。日本东京市政府则特别重视建立与民众的伙伴关系，社区有自己的消防组织，发生火灾时，普通居民就成了消防员。而社区内基本的消防器材由政府提供。如今，东京已形成了政府、私人企业、非政府组织、非营利团体、志愿者相互合作的体系，它与媒体协会、医师会、建筑协会、 快餐食品工业协会等民间团体一起构筑了一张都市安全网 。
(三)充分的财政资金保障
西方一些发达国家比较重视加强对危机管理的财政资金保障。如日本每年的防灾预算占国民收入的5%左右。美国每年反恐怖支出耗资巨大，仅 1996—2000年间支出的反恐资金达到近4 0亿美元，充足的财力保证了美国在“9.11”后能迅速摆脱危机阴影恢复正常秩序。美国的议会严格控制着中央财政预算，并以法律的形式规定了危机管理的专项资金。美国的国土资源部有专门的帐号把联邦应急管理局和其他机构整合成一个新的财务系统，以确保危机管理的资金充裕。国际上一些城市，如芝加哥、纽约、洛杉矶、伦敦等也都在城市的预算中留足了充分的应急资金。
(四)透明的信息沟通机制
让公众知道危机的真相是西方发达国家处理危机的一个共同点。法律规定政府有责任向媒体公布危机真相，而媒体也有义务向公众传递准确的信息。媒体有独立的权力参与危机管
理的整个进程，并就某些公众的问题作进一步的调查。比如，英国政府规定国家卫生服务体系(NHS)在紧急情况下必须重视新闻媒体的作用，以便在发生导致人身伤亡的重大事件时能够准确及时地向公众传达灾难信息，避免信息混乱、错误、拖延等造成社会恐慌，稳定公众情绪 。政府通过媒体及时地与公众沟通告知真相，一方面可以提高公信力，增强公众对政府应对危机的信心;另一方面可以稳定军心获得公众支持，使公众参与到公共危机管理当中，从而提高公共危机管理的效率。
四、解决措施
凡事预则立，不预则废。在借鉴国外公共危机管理的基础上，根据我国国情，政府应该树立未雨绸缪的意识，及早发现危机的端倪，防范未然。
(一)危机来临之前的预防措施
1.培养国民危机意识
先进的危机管理机制是建立在先进的危机管理意识之上的,危机意识是危机管理的起点。在强调危机意识的同时,要转变危机管理观念。把危机管理有机地融合到国家方方面面的发展战略之中,特别是纳入经济社会的可持续发展战略之中。培养国民危机意思是公共危机管理的基础。开展全民危机管理意识教育，通过主要传媒向民众进行危机管理知识和技能传播教育，培养和提高公民的危机管理意识。这也是许多国家在公共危机管理中的经验做法。既要增强公众在危机中的反应能力，提高处理危机技能，还要提高公众对危机的警惕性，以采取自己的行动，还要配合政府处理危机事件，保护自己的同时又帮助政府。
2.健全危机管理法律法规
健全危机管理法律法规是公共危机管理的保障。在法律的柜架内治理各类公共危机、对于减少危机中人民生命和财产的损失，尽快恢复正常的社会秩序具有重要意义。重视法律在危机管理中的作用是很多国这危机管理的典型经验。
在立法方面，国农村制定相应的法律规范来保障危机管理，把危机管理纳入到法制的轨道，使危机管理具有制度化、法制化和规范化。各级政府要切实实施政府官员责任问责制，对重大危机事件的隐瞒、谎报要追究相关领导的责任，追究相关员的法律责任 。在依法治国和依法行政的现代，严格的立法将保障政府及各部门在非常时期行使紧急权力，并使紧急权有法可依，政府可以在第一时间运用法律手段养活和防止危机造成的损失和不利影响。
3.建立危机管理的教育和训练机制
教育与训练是危机管理系统的重要组成部分。世界上许多国家的危机教育都是 “从娃娃抓起”。 缺少危机教育,就会缺少危机意识,进而在危机面前缺乏”抗击打能力”。危机管理
教育、训练系统包括:对公务员进行反危机模拟训练,把危机管理的教育和培训纳入公务员和公共管理者的教育与培训之中;把应对突发事件的基本知识和技能教育作为公民素质教育的
一部分;利用各种形式对社会公众进行有关知识和技能的宣传与教育。
4.建立完备的常设机构
建立完备的常设机构是公共危机管理的关键。常设机构具体负责公民危机意识的培养、公共危机事件的预防、制定危机管理的战略、政策和规划、进行危机信息管理、危机风险的评估、负责日常危机管理和协调工作、紧急状态处置的综合协调等。比如美国的危机管理常设机构为联邦紧急事务管理总署 。
(二)危机暴发时期的应对措施
危机的预防只能减少或预防危机的发生，并不能完全阻止危机的发生。危机一旦发生，政府必须立即进入危机处理状态，采取各种措施解决危机，尽快恢复正常的社会秩序。如果措施不当，不仅会造成经济损失，更重要的是会造成民众对政府信心的减弱甚至丧失，由此导致整个社会的动荡与不安。建议政府可以从以下几个方面考虑：
1. 建立公共危机管理沟通协调体系
危机管理强调社会各个领域互动协调发展，在建立公共危机应急系统时必须立足于社会整体，在发生重大危机时，能统筹指挥和协调，使有关单位组织建立联系，与新闻媒介、医院、消防、公安及邻近驻军、保险公司及国际组织等形成网络，以寻求及时有效合作。打破部门、地区、学科间的壁垒，进行全方位多角度的分析，有效调动一切物质的、精神的可利用资源，统筹部署，形成协调机制，从而实现政府统一领导，各个部门协调合作的危机管理体制 。除此之外，还应完善政府与公众之间的信息沟通，建立危机信息的公开和披露制度。当公共危机出现后，公众往往强烈要求了解事情的真实状况。政府是公共问题的信息源，具有权威性。建立危机信息的公开和披露制度，一方面能及时地、清楚地向公众公开危机的真实情况，使公众成为危机的知情者和处理者，既把谣言拒之门外，又尊重了民众的知情权;另一方面，政府告知了公众政府处理危机的方式、存在的困难，也让公众明确了自己要担负的职责，为政府的公共危机管理争取到社会的支持。政府与公众之间进行信息沟通，必须坚持真实、公开、及时的原则，保障公众的知情权。完善政府与公众之间的信息沟通，要充分发挥媒体的作用，媒体是政府与公众交流、沟通的桥梁。通过现代媒体、记者发布会、热线电话等形式建立政府与公众之间畅通的信息公开渠道，将信息直接传递给公众，可以减少信息传递环节，降低信息失真概率，在一定程度上避免谣言、小道消息的产生。
2. 完善公共危机管理的资金和物质保障机制
在应对危机时，物质和一定的技术支撑是必不可少的。因此，需要建立互相协调、互相联系、反应灵敏的物资调配网络，加强物资调运，确保市场供应。公共危机发生以后，各级政府以及相关机构应当保证应急处理所需的必要物品。例如，在突发性公共卫生事件中，要保证医疗救护设备、救治药品、医疗器械等物质的供应 。此外，还应监控现金收支，严厉制止囤积居奇现象，打击不法商贩，坚决维护市场和物价稳定，使非常时期人民群众的生活需要可以得到保证，避免造成社会恐慌。
另外，把危机管理经费纳入国家预算体系,建立国家反危机基金,建立资金的社会动员机制也是建立危机管理的财政保障体系所必需的。从目前我国现有的政府财政支付能力和财政体制看集中应对少数突发事件的力量是具备的。但从全方位防范、常规性防范、现代化防范的广度和深度的要求看,资金的来源和保证还显不足。解决资金问题除了政府承担主体责任,扩大财政在公共事务方面的投入外,还应建立社会动员机制,扩大社会保险的覆盖面,广泛筹集社会资金。鼓励商业保险机构开发多种国民安全保障险种,引导公民进行长期自我保障投资,提高自我保护的能力和水平。
3. 建立社会动员机制
社会自我调节力量主要是指非营利组织和基层组织。如有重大社会影响的社会团体、工会、社区组织、群众组织、村民自治组织、企业、事业单位等 。SARS危机处理中,我国主要靠的是政治动员机制,靠的是政府行政手段,社会力量的优势没有得到有效发挥。要着力培养公民的公共意识,提高公民素质;致力于培育非政府组织,提高社会自治水平,使危机管理中不仅有一个忙碌的政府,也有一个忙碌的社会,从而更好地调动社会自我调节的力量,化解危机。
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