论文摘要：随着人类活动范围的扩大与多样化，人类与环境的关系问题越来越突出。因此近代农业生态研究的范围，除生物个体、种群和生物群落外，已扩大到包括人类社会在内的多种类型生态系统的复合系统。人类面临的人口、资源、环境等几大问题都是 农业生态的研究内容。
1政策支撑方面的问题
(1)法律保障不完善。农业生态补偿法律依据繁乱混杂,尤其缺乏权威性的法律法规作为保障。中央和国务院在农业生态补偿方面只是在政策上予以规定,缺乏具有较高效力的法制保障,地方所制定的农业生态补偿法规大都缺乏对本地区的环境的考虑,缺乏具体的实施细则,在实际运行中,无法适应农业生态保护与生态修复的需求。(2)财税保障不完善。公共财政制度存在缺陷,财政补贴和税收政策不够完善。我国目前补偿资金投融资渠道单一,其中财政转移支付是最主要的资金来源,缺乏大量的稳定的政府财政投入,在实践中用于农业生态补偿的资金总量严重不足,有些地区农业补贴主要采取暗补的间接补贴方式,导致农民没有成为直接受益者,缺乏利益引导,严重影响污染减排的效果。
2农业生态补偿政策的框架构建
2.1目标设定
2.1.1环境维持目标
环境维持目标是指通过农业生态补偿政策的制定和实施,使现有农村中与农业生产直接相关的耕地、草原、湿地和水体等农业环境资源继续恶化及掠夺性开发的情况得以全面防止,属于近期目标。从近期目标来看,以保护农业环境资源存量为目的,不宜订立过高标准。多体现为履行基本的农业生态环境保护义务,通过采取退耕还林、免耕、休耕及其他保护性耕作等合理的农业生产方式,以防止农业生态退化后果,在补偿方式的选择上,主要采取资金补偿和实物补偿,补偿主体主要以政府补偿为主,社会补偿和自我补偿为辅。
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2.1.2环境改善目标
环境改善目标是指在保护农业生态环境存量的前提下,通过农业生态补偿政策的制定和实施,鼓励农业生产者自觉遵守环境法律法规,自愿参与各类农业生态补偿项目,以达到农田地力提升,增强耕地水土保育水平,防止农业污染,保障农产品质量安全,形成农业生态环境和经济活动良性互动机制,属于中长期目标。从中长期目标来看,可在国家合理农业区域布局的基础上,更多采用政策补偿和技术补偿方式,依托化肥和农药减施等生态补偿项目有效保护农业生态环境,提高农业综合生产能力,保障国家的粮食安全、食品安全和生态安全。
2.1.3目标实现应注意的问题
环境维持和环境改善目标的实现,应注意以下四点:一是应注意二者的递进性,要做到二者相结合,环境维持目标是环境改善目标实现的前提和基础。二是应注意二者的层次差别。实现环境维持目标,应当抓住实施农业生态24补偿政策的契机,确立农业环境保护义务,尽快全面实施。环境改善目标层次较高,应根据地方农业发展的实际情况,适时采取合适的环境友好型农业生产方式,以确保农业生态补偿政策的有效推进和实施。三是二者实现方式不同。环境维持目标层级较低,主要体现为农民强制性义务履行的方式,可以通过财政转移支付、农业环境补贴等支付手段加以弥补。环境改善目标层级较高,实现这一目标在采用通常的补偿支付模式的基础上,还需要农民的额外投入,农户采取环境友好型农业生产方式,会导致生产成本的上升,这应由政府与消费者共同分担。四是注意两种目标与其他农业政策、环境政策目标的协同与整合。实施农业生态补偿政策需要建立与其他相关政策的协同机制,如应妥善处理农业生态补偿与维护粮食安全政策及与农业环境保护政策之间的互动关系等,以便更好地实现农业生态补偿政策目标。
2.2体系设计
农业生态补偿政策的体系应由农业生态保护补偿政策和农业污染控制补偿政策两部分构成。农业生态保护补偿政策主要是为了达到调整农业种植结构、改进农地耕作方式、引导农户停止破坏并积极保护生态环境的目的而制定或实施的生态补偿政策。应包括退耕生态补偿、休耕生态补偿、免耕农业生态补偿、农产品禁止生产区生态补偿等。农业生态保护补偿政策是我国农业生态补偿实施的前提条件和基础性工作,事关生态农业成功示范和顺利导入。农业污染控制补偿政策是指为控制农业面源污染而实施的生态补偿政策。主要是为了解决当下面临的农药、化肥、农用薄膜、禽畜粪便等污染源对耕地、水体等环境要素造成的农业污染问题而制定或实施的政策。应包括农业清洁生产方式补偿政策、农业污染控制技术研发补偿等一系列政策。农业污染控制补偿政策是我国农业生态补偿实施的核心任务和工作难点,事关生态农业示范工作的推广和可持续发展,该政策的主要内容应包括限制农业污染行为补偿和鼓励、支持有利于防治农业污染的生产生活行为补偿的正反两方面。
2.3内容构想
2.3.1补偿主体的确定
农业生态补偿主体是指在生态保护建设或活动中能够直接或间接获得利益的群体,也可称为受益方、支付方,主要解决“谁补偿的问题”。我国农业生态补偿主体主要包括以下三类。(1)国家补偿。政府作为社会公众的代表,应代表受益群体进行补偿,成为农业生态保护中的补偿主体,包括国家政府中的中央政府和地方各级政府。(2)社会补偿。是指政府之外的对农业生态环境建设和保护给予资助和援助的企业、社会组织和个人等。(3)自我补偿。农民作为农业生产的主体和农业生态补偿的直接受益者,应该成为自我补偿的主体。即农户等遵循清洁农业生产和农业可持续发展的理念,自觉改变高消耗、高污染的传统农业生产方式,采用环境友好型生产技术和模式,同时发展替代产业,促进农业环境资源的可持续利用,增强农村区域自身“造血能力”,确保农村经济和农业环境协调发展的长效机制[3]。
2.3.2补偿客体的界定
农业生态补偿的客体指直接参与农业生态保护活动并产生正外部性效益,或者由于控制农业污染导致利益受损而得到一定补偿的单位、组织或个人,主要解决“补偿给谁”的问题。关于补偿客体的界定具有不确定性和多样化特点,试概括为以下三种。(1)农民。农民是生态保护微观层面的最基础主体。对于参与农业环保建设或采用环境友好型农业生产方式控制农业污染的农民,可以给予补偿。(2)农技推广者。包括农技推广站、农技服务合作组织及其农技推广人员等。很多推广人员也没有受到合格、正规的教育和培训,而且没有及时更新知识和提高技能,也会影响到先进技术的推广应用[4]。对农技推广部门给予一定的财政支持,如对农技推广人员实行定额补贴,使其不但在技术推广环节发挥作用,还会在技术服务和后期管理上发挥应有的作用。(3)其他组织。非政府性质的其他组织,包括科研单位、农技中心等。
2.3.3补偿范围的界定
补偿范围是农业生态补偿主体和客体所共同指向的对象,解决对什么补偿的问题。农业生态补偿的范围是指为保护农业生态环境和维护、改善或恢复农业生态系统服务功能而进行的环境保护行为或活动。(1)农业环保建设项目。在农业生态保护中,建议对农业生态保护工程项目和农业清洁生产建设项目实施补偿或加大补偿力度。农业生态保护工程包括耕地保护、农业水资源保护的工程或项目。农业清洁生产建设项目包括乡村清洁生产工程建设、农村沼气建设及化肥农药的减量使用、作物秸秆和禽畜粪便等生物能源化处理、农村生活污水和垃圾排放等农业清洁生产补贴项目[5]。(2)污染源的减排行为。由于污染源减排需要一定的成本,应当对污染源的减排处理实施补偿。概括来说,污染减排是农民在农业生产中通过采取减少使用化肥、农药及增施有机肥等农业清洁生产技术或措施控制农业污染。(3)农业生态保护宣传、教育与技术培训。实施农村环境保护和农业清洁生产宣传、教育补贴项目;加大农技推广体系的财政补贴力度;对采用替代技术的农户应给予经济补偿。(4)农业污染控制技术研究与开发。对新技术的研发进行资助与补偿,利用技术创新来促进控制农业污染。
2.3.4补偿方式的选择
农业生态补偿的方式,是指农业生态补偿得以运行和实现的形式。主要解决“如何补偿”的问题。(1)资金补偿。资金补偿主要体现在政府的财政转移支付、政府的财政拨款、贷款与补贴)以及无息或低息贷款,加速折旧等。(2)实物补偿。实物补偿是指补偿主体采用农机具、劳力等实物形式给予补偿客体所需的部分生产和生活要素,增强其生产生活能力。(3)技术补偿。通过农业生物技术创新、农业机械创新等技术革新配合农业生态补偿的发展、为其提供帮助是不可或缺的。(4)政策补偿。由政府在财政税收、产业发展和投资项目等方面加大对被补偿地区和被补偿者的支持和优惠。
2.3.5补偿标准的确定
农业生态补偿标准指补偿主体对补偿客体所应支付的补偿额度。补偿标准主要解决“补偿多少”的问题。(1)农业生态补偿标准确定应考虑的因素。一是成本因素。是指被补偿对象为提供生态系统服务功能,保护生态环境而付出的成本(包括为农业生态保护、控制农业污染而进行的一系列正外部性行为或减少负外部性行为等所花费的成本和受到的损失)。二是机会成本的损失核算。是指被补偿对象为提供生态系统服务功能而丧失的机会成本,这种补偿是相对于损失而言的。补偿标准应该基于成本因素,连同部分或全部机会成本补偿给生态受损方,则生态受损方(即补偿对象)就能主动参与农业生态保护和建设。三是受偿意愿和支付能力等因素。包括农业生态补偿的主体的补偿意愿和地方财政能力和居民收入水平等因素。(2)农业生态补偿标准的测算方法。国内外已经对生态补偿标准评估方法进行了大量的研究,未形成统一的生态补偿标准确定方法,具体应用到农业生态补偿中,理论界多数赞同选用成本核算法、收益法、直接市场法、意愿调查法等测算方法。根据上述的农业生态补偿的测算方法,可以分别给出不同的补偿标准。在已有的农业生态补偿核算方法中,大多数学者主张采用意愿调查法,这种方法在目前来说是研究较多且相对成熟的方法,但也存在很大的主观性,受个体差异的影响明显,且存在着问卷调研的结果与真实情况有一定差距,调研内容存在依赖性等问题。也有学者主张应用收益法和成本核算法,其他方法的应用很少。而单纯根据收益法和成本核算法也需考虑一些特殊情况。在计算过程中,存在一些可变因素,如所在地区的农作物种植类型、所实施的环境友好农业技术手段和方式等因素可使补偿金额有所变化。
2.3.6补偿支付模式的选择
农业生态补偿支付模式是指农业生态补偿得以实现的具体运作方式和手段。主要解决“如何补偿”的问题。我国农业生态补偿可以采取以下方式:(1)财政转移支付。财政转移支付是政府实行的一种财政资金或财政平衡制度。财政转移支付包括纵向财政转移支付和地方同级政府间的横向财政转移支付。(2)区域政策。该政策是指在上下级政府之间运用行政权力设置补偿政策。即是上级政府对下级政府的农业生态补偿制定特殊支持政策,加大对下级区域的开发性补偿。(3)生态项目补贴。在生态环境建设中,国家优先设立一些扶持项目,并提供政策倾斜。(4)生态税费。此种税费在征收后成为环保建设的专项资金,以强制手段征收可使参与主体减轻对环境的破坏并增强意识;同时将这些资金投放在农业生态补偿上,还可引导农民从事有利环境保护的农业生产活动。(5)生态补偿基金。生态补偿基金制度是一项以国家投入和地方财政统筹为主,社会参与为补充,多层次、多渠道筹集补偿资金的资金管理制度。(6)生态标记。一方面消费者通过生态认证标志所传递出来的农产品质量安全信息,以较高的价格购买、消费质量安全型农产品,包括有机产品及绿色农产品等,从而使农业生产者间接获得经济补偿;另一方面农业生产者通过消费者选择和消费质量安全型农产品的行为,并依托市场价格机制,获得了较高的补偿或回报,在此引导下,农业生产者自觉采用环境友好农业生产方式,进而提高农业生产环境效益。(7)价格补偿。价格补偿主要包括对绿色农产品价格补偿和环保型农资产品的补贴。可以对商业有机肥生产者实行补贴,以使其降低有机肥单位产量的生产成本;可以针对绿色农产品推行高价收购政策;可以对农民购买绿色有机肥和生物农药等行为实行一定的价格补贴。
3农业生态补偿政策的运行路径设计
实施农业生态补偿政策的实质就是为完善和确保农业生态补偿顺利运行所进行的政策安排。它是解决农业生态补偿中补偿主体与被补偿对象利益矛盾冲突的,是对农业生态环境进行保护的基本要求。因此,应明确农业生态补偿政策实施的运行途径,以实现农业生态补偿政策的目标。农业生态补偿政策的运行途径应包括基本决策层、标准决策层、执行层、效果评价层和目标层五个步骤。农业生态补偿政策运行中,首先应明确三个关系主体。即补偿主体、补偿对象和监督主体。(1)补偿主体,也可称作支付方、受益方。即指在农业生态保护(或农业生态服务)建设或活动中,直接或间接获得农业生态保护成果的受益方。包括国家政府、企业组织和个体经营者、其他社会组织等。农民也应该成为自觉补偿主体[6]。(2)补偿对象,也可称为受偿方、受损方。即指直接参加农业生态保护活动而利益受损的一方。包括农民、其他非政府组织、个人等。(3)监督主体,也可称为监督方。监督主体,即补偿中无利害关系的监督方。监督主体是指在生态补偿机制中具有一定评估和监督权力且与补偿主体没有利害关系的组织或部门。可由政府部门、组织、专家和公众等组成。
3.1基本决策层
该阶段应包括五部分内容:一是农业生态补偿实施所需的相关理论研究工作。二是为实施农业生态补偿政策所需要进行的调查研究数据的统计、整理、分类、汇总、分析等工作。三是由监督方对补偿实施的可行性进行评估。四是制定农业生态补偿条件。设置一些强制性条件,把农民遵守农业环境保护的规定作为获得农业生态补偿的前提。五是在以上四项基础上,确定补偿机制各构成要素。
3.2标准决策层
该阶段主要是在支付方与受偿者的相互博弈和监督方的评估下确定补偿标准、方式、期限及资金来源等。一是在补偿标准方面,需对比讨论结果和监督方报告结果。二是在补偿方式方面,应采取多样化。应尽量选择现金补偿以外的其他补偿方式。三是在补偿期限方面,可根据实际情况确定。原则上不赞成使用一次性补偿方式,可采取连续补偿与一次性补偿相结合。四是在补偿资金来源方面,应采取补偿资金来源的多样化。
3.3执行层
补偿主体(支付方)依据确定的补偿标准、补偿方式,在补偿时间和补偿范围内对补偿对象(受偿方)实施补偿。一是农业生态补偿项目的相关信息发布,包括补偿标准、补偿期限、补偿方式以及项目实施目和规模、对申请者的要求等信息。二是农业生态补偿合同(计划)的签订。三是奖惩和评估监督措施的制定与执行,包括奖励措施、惩罚措施和评估监督措施。
3.4效果评价层
该阶段主要是对农业生态补偿政策的实施过程以及运行效果进行评价,即对生态补偿实施过程中各个环节的实施情况和生态补偿可以达到的预期效果的评价,为以后其他生态补偿制度的设计做铺垫。一是评价依据。对生态补偿实施效果的评价依据应以生态补偿的目的和价值为依托来确立。二是评价内容。主要包括生态补偿主体、补偿对象等状况,生态补偿实施过程中采用的补偿方式和补偿标准等,生态补偿资金到位情况,非资金形式及实施情况,补偿对地区居民生活状况的改善情况,生态补偿政策制定的合理性及政策制定过程中群众的参与配合情况,补偿机制运行的效率,生态补偿实施后取得的生态效益和环境改善情况等[7]。三是评价结果。对生态补偿实施的评价结果可根据评价情况可以分为若干等级。
3.5目标层
制定和实施适合中国国情的农业生态补偿政策是实现农业生态补偿环境维持和环境改善目标的重要途径。一方面,农业生态保护者在生态补偿资金、税收优惠等经济激励机制的支持下,自觉改变粗放型和高污染的农业生产方式,采用环境友好型农业生产方式,从而提高了农业资源持续生产能力,达到农民生产和生活环境的改善以及农业增效和农民增收的多重效果,进而也将进一步激励农业生态保护者参与农业生态环境保护和防控农业污染的积极性和主动性。另一方面,随着农业生态保护者收入的增加和环保意识的逐步增强,其对补偿激励机制的依赖性也会逐渐降低,在此情况下,受偿地区逐渐形成一个既具有生态效益又具有经济效益的良性循环,支付方的利益也相应得到满足。从整个社会来讲,农业生态补偿得以持续、良好地运行,形成生态补偿激励机制促动下的农业生态补偿良性循环,进而使农业生态系统的结构和功能处于相对协调的平衡状态
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