论文摘要 ：农村金融改革的关键就在于放开市场的进入和退出壁垒,让底层的金融交易行为自发展开并蔓延开来,通过大量的相互之间的互助和平等交易,产生出专业化的金融中介,发展出市场所需要的金融组织,并形成一个稳定地制度结构。前世界银行首席经济学家斯蒂格里茨早就指出,将正规金融市场与非正规金融市场,按照公平竞争的原则合理整合起来,可以更好的满足农村各个阶层和部门对金融服务的需求,同时,也有利于金融部门自身提高效率并积累可持续发展能力。
国务院总理温家宝在十届全国人大四次会议上作政府工作报告时提出,要加快金融体制改革,一是要坚定不移的推进国有商业银行股份制改革,二是大力发展资本市场,三要深化农村金融改革。其中农村金融改革是我国深化金融改革力度的重要内容。近年来以信用社为重点的农村金融体制改革逐步加快并取得积极成效。但我们更应看到,我国农村金融体制改革仍然滞后,并且严重制约着农业结构调整、农村发展和农民增收。加快农村金融体制改革已成为当前解决“三农”问题的迫切要求。
其实农村金融问题一直是国家关注的重要问题。早在2002年的全国金融工作会议上就将“深化农村金融和农村信用社改革”作为深化金融挨个的6个问题之一。2004年和2005年的中央一号文件均对农村金融改革的有关问题进行相关部署。而在“十一五”规划建设中更是明确提出:“深化农村金融体制改革,规范发展适合农村特点的金融组织。探索和发展农村保险,改善农村金融服务。”2006年以来央行主办的人大建设议案和政府提案中,涉及农村金融改革和提高农村金融服务水平的就有73件。在2007年1月份召开的全国金融工作会议上已经为农村金融发展指明了方向,多方面采取有效措施,加强对农村金融服务,为建设社会主义新农村提供有力的金融支持,最终建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系,从而推进农村金融产品和服务创新。
一、农村金融改革的基本范畴
我国的农村金融改革,可以分为广义和狭义两个范畴。广义的农村金融改革,包括农村政策性金融、商业性金融、国家对资金流动的引导、农村融资媒介的创新和发展、如何为农村金融组织安排连续的正向激励机制使农村金融组织不断向上、农村金融机构的退出机制以及订单农业、农产品期货市场、农业保险的发展等问题。狭义的农村金融改革具体是指当前所进行的农村信用社改革,它是目前农村金融市场上的“顶梁柱”,改革之后能够最快、最直接活跃或变化农村金融市场。自2003年下半年开始,农村信用社改革在8个省进行试点,确定试点的省(区、市),根据改革方案的精神,提出试点的具体实施意见,由银监会审核,报国务院批准后组织实施。银监会、地方政府、人民银行各司其责,按照“国家宏观调控、加强监管,省级政府依法管理、落实责任,信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制,共同推进农村信用社的改革。
我国转型发展以来的金融改革大体可划分为三个阶段:即1978——1983年的启动改革阶段;1984——1993年的巩固改革阶段;1994——现在的深化改革阶段。经过上述几个阶段的持续改革,我国金融经济已经发生了巨大的制度性变迁,金融经济功能显着增强。但是,由于特殊的转型背景和初始条件的约束,在我国金融改革的进程中,一方面,国家始终保持着对整体金融经济广泛而深刻的管制,这使得我国金融市场化进程与经济市场化进程表现出“不完全一致性”。另一方面,国家正实行一种城市、农村金融区分治理的政策,使得我国农村金融市场化进程与城市金融市场化进程表现出不一致,导致农村金融市场化进程不仅滞后于城市金融市场化进程,也滞后于农村经济市场化进程。因此改革虽然促进了我国农村经济和农村金融的发展,但它的“溢出效应”仍然十分有限,现阶段中国农村金融仍面临金融机构、市场、政策、制度等诸多约束。
二、我国农村金融发展现状的分析
在计划经济时期,中国金融实质上实行的是“以农养工”的政策,农民储蓄也成为工业化发展的重要资金支持。改革开放后,虽然我国不再实行重工业优先发展的赶超战略,但是金融支持事实上形成了“路径依赖”,农村金融体制的低效未能改变我国金融发展的二元性特征,即农村正式合作金融组织与农村非正式合作金融组织并存。
(一)农村正式合作金融组织——农村信用社
农村信用社最初的发展与农民的关系比较密切,在一定程度上促进了农业和农村的发展,但最终它变成了官办的农村金融组织,改变了农民互助合作组织的性质和定位,变为为国家工业化控制和转移农村稀缺的金融资源。从我国近几年数据来看,农村借贷规模同我国农业重要的基础地位失衡(见表1)。
从表1可以看出,近几年来,我国农业贷款规模占全国信贷规模之比在3.1%和5.3%之间,年平均增长率也不高,1999年和2000年曾跌至10%以下的低谷,这同农业对我国经济发展的贡献极不相称。
表1 我国农业信贷规模(单位:亿元)
年份 各项贷款总额 农业贷款 年均增长率 农业贷款所占百分比
1996 61156.60 1919.10 24.23% 3.1%
1997 74914.10 3314.60 72.72% 4.4%
1998 86524.10 4444.20 34.08% 5.1%
1999 93734.30 4792.40 7.83% 5.1%
2000 99371.10 4889.00 2.02% 4.9%
2001 112314.70 5711.50 16.82% 5.0%
2002 131293.90 6884.60 20.54% 5.2%
2003 158996.20 8411.40 22.18% 5.3%
来据来源:2002年—2004年《中国金融年鉴》。
农村信用社经历了从初创——发展停滞——恢复——改革期几个过程。1996年8月,根据国务院《关于农村金融体制改革的决定》,农村信用社与农业银行彻底脱离行政关系,对农村信用社的监管职能由人民银行直接承担。这一改革使其不再是农业银行的基层机构,拥有了更多经营自主权,但历史上积累起来的潜在风险也逐步暴露出来,突出表现在信贷资产质量差、亏损严重、资不抵债的机构比例高等。2003年6月,国务院下发《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》,开始新一轮全国改革试点。在改革有一定效果的同时,我们也发现由于历史原因形成的农行、农信社长期共存、相互依赖农村金融格局,使人们对信用社管理体制进行彻底改革的必要性存在多种不同的认识,分歧较大,导致一些改革政策措施无法得到完全落实,自主经营、自担风险经营机制也未能真正落实,存在诸多矛盾。
(二)农村非正式合作金融组织
农村非正式合作金融组织是相对农村正式金融机构——农村信用社而言的民间经济主体之间的一种融通资金的形式,通常称为民间借贷,它是指不通过正规金融机构的民间金融活动,即资金富裕者通过各种手段将资金借给资金短缺者,后者在一定时期内偿还并支付利息。农村民间借贷在中国已经有很长的历史,中国改革开放后,由于农村经济的高速发展和国家金融体制改革的滞后,农村民间借贷的规模不断发展壮大。它通常包括合会活动、社会集资活动、一般居民之间的借贷、高利贷活动、农村合作基金会融资活动、民间典当活动等。
农村非正式金融活动具备以下几方面含义:一是从事交易活动的主体基本上是在正式金融部门得不到融资安排的经济行为人,比如发生相互借贷行为的农民。二是交易对象是不被正式金融所认可的非标准合同性金融工具,工具的形式是随着交易的内容而不断变化的。三是农村非正式金融一般不具有规范的机构和固定的经营场所。四是农村非正式合作金融一般处在金融监管当局的监管范围之外,给农村金融带来了一定的不稳定因素。
三、我国农村金融存在的主要问题
(一)农村资金严重外流
从目前的情况来看,农村资金已经呈现严重外流的情况,它主要体现在下列几个方面:
1.金融产品创新滞后,致使资金外流
各家商业银行推陈出新的各种金融理财产品吸收了大量农村“黄金”客户。在农村的存款客户群体中同样存在“二八”法则,而这百分之二十的富裕客户群体往往追求的是更高、更稳定的收益。农村金融机构当前只有存贷款、结算、代理保险等几种非常简单的产品,无法满足这部份客户群体的需求,但商业银行代理的各类基金、人民币理财、外汇理财、纸黄金等金融产品加上专业的理财人员,不仅享受到了优质的服务还获得了良好的收益,致使这部分农村富裕阶层已经完全将资金撤离农村金融机构,成为各商业银行的忠实客户。
2.结算渠道落后,致使资金外流
首先作为吸收农村资金主力军的农村信用社结算渠道不畅,它没有独立的联行体系,设备老化、结算渠道落后,汇兑系统又要借助于其它商业银行,通存通兑还未实现,服务上以手工、现金为主效率低下,很难为客户提供方便、快捷、舒适的服务,这大大削弱它的市场竞争能力。其次邮政银行对个人客户结算有了一定的进步,但与商业银行相比却明显处于劣势,信用卡业务没有、结售汇业务不能办理,对农村中小企业又无法办理对公结算。如此技术上的落后使它们流失了相当一部分客户及资金。
3.机构性质的特殊性,致使资金外流
邮政银行的性质决定了它只吸收存款,资金转给人民银行,自己只发放极少量的质押贷款,基本上没有支持农村经济发展。近年来由于邮政银行储蓄门槛低,结算方便,大量农村外出务工人员都是通过这个渠道带回资金,储蓄规模迅速增加,到2002年12月邮政银行储蓄存款余额为7369亿元,其中65%来自县及县以下地区,乡镇及所辖农村占34%。而这部份资金几乎全部游离于农村之外。
(二)商业性及政策性金融供给不足
商业银行在满足农户和农村中小企业贷款方面所起的作用很小,或者说基本不能满足他们的贷款需求。商业银行是以利润最大化为目标的,它们虽然也吸收农村的资金,但资金主要流向了城市,而不是用于发展农业。原来在农村有较多网点的农业银行随着改革的推进,已经基本从农村市场撤出。当农户和农村中小企业需要资金支持时,商业银行考虑到成本收益、规模经济、贷款风险等问题,往往投入的只是相当少量的资金。
农业发展银行本来是接管农业银行改革前的政策性业务,为农副产品收购、农业基本建设和农业综合开发提供信贷支持。但在实际上农发行的贷款主要投向了农副产品收购及以此相关的贷款,而真正能够促进农村经济发展的开发性项目得不到支持,制约了其对农村经济发展促进作用的发挥。近几年来农发行的职能范围几经调整,支农业务范围大幅缩小,无法承担支持农村经济发展的重任。
农村信用社独木难支。目前农村信用社在支持农户和农村中小企业资金需求上发挥了重要作用,但是由于下列原因严重制约着其对“三农”作用的发挥。1、经营状况差、亏损面大,至2002年其亏损面仍达1.4万个、占比41.1%。2、信贷资产质量差、不良贷款比例高,至2003年底全国农村信用社不良贷款余额达5060亿元,不良率为29.8%,尽管这个数字一直在下降,但与同业相比相差甚远。3、自身服务功能低下,当前农村信用社仍然以存贷款业务为主,及一些简单的结算业务。技术落后、业务单一、人才缺乏、机制僵化使其既无法满足农村经济对金融服务多样化的需求,又制约了其业务的进一步发展。
(三)农村存在较高的金融风险
信贷风险大,农业是市场经济中的弱势产业,作为弱势群体的农民刚刚从以家庭为主体的自给自足的自然经济向市场经济过渡,在生产经营中,一方面面临的市场、价格、自然灾害等风险无法回避;另一方面自身抗风险能力薄弱,所以农村金融机构面临较大的信贷风险。首先农村信用环境不佳。由于农村基本教育和法制教育落后,人口整体素质较差,法制观念淡薄。而农村中小企业大多财务建帐建制不全,有些甚至连报表都没有,难以了解其真实的财务和经营情况,企业以破产、改制等方式逃废银行债务问题严重,法律环境不佳,依法收贷效果甚微。其次农业保障机制不完善。农业保障机制包括农业保险制度、农村经济发展担保体系等。农业保险制度不完善,农村经济发展担保体系尚未建立健全都使农村金融机构面临较大的信贷经营风险,直接影响了其放贷支持“三农”的积极性。三是政策法规滞后。我国至今尚未拥有完整意义上的合作金融法,在法律上没有明确农村信用社的地位和权益,使它在改革发展中处于无法可依状态,也限制了它的健康发展。
(四)小额信贷法律地位不明确,非正式合作金融地位不合法
小额信贷由于其直接到达贫困户,同时以联保的方式取代抵押的方式从而消除了贫困户因无资产抵押而得不到贷款的障碍,使其在农村地区迅速推广开来。但出于对金融稳定和控制信贷资源的需要,我国对金融机构和金融活动进行了严格的控制,只有经过人民银行批准的金融机构才能合法从事金融业务,所以目前在我国的大部分小额信贷机构没有人民银行颁发的金融许可证,其资金来源、主营业务等都受到金融法律、政策的限制,无法继续壮大发展。
非正式合作金融组织形式多种多样,也称为民间金融组织,在我国经济体制改革以来已经取得的农村经济增长中,民间金融起了不可替代的作用,虽几经政府禁止与取缔,但仍在许多地方或明或暗、或多或少的存在。民间金融组织应该来说在扩大农村生产经营资金、活跃农村金融市场、提高金融效率、尤其是促进农村个体私营经济发展等方面起了积极作用,由于它运行极不规范、金融风险较大、受国家压制一直处于地下或半公开活动状态,没有合法地位。
从以上分析中可以看出,无论在资金上、机构上,中国农村金融体系都无法很好的适应中国农村经济发展的需要,金融供给和需求失衡导致的农村金融贫困成为农村经济发展的“瓶颈”。
四、现阶段我国农村金融改革解决途径分析
(一)对传统信用社的改革探讨
1.建立多级法人,系统管理的农村合作金融组织体系。
中国经济发展地区间不平衡的现状,要求我们在建立和完善农村合作金融体系的过程中必须借鉴国外成功经验,设计建立具有中国特色的多级法人、系统管理的农村合作金融组织体系。这种体系设计的基本构架为:首先建立基层农村信用社——县级信用合作联合社或市县级农村合作银行——省级信用合作联合社或省级农村合作银行三级构架体系,然后结合我国农村经济的进一步发展,金融体系、金融监管制度的进一步完善,适时建立中央农村合作银行。
这种架构的优点一是农村信用社是与农业银行、农业发展银行共同构成了我国农村金融体系,作为按照平等互利、民主的原则组织起来的合作金融组织。农村信用社已经成为我国支持农村经济发展、平衡国家信贷收支的重要环节,国家对这一庞大的金融组织和资金力量必然要实行宏观调控,通过合作金融组织来实施更为及时有效。二是合作金融组织通过系统联合能够真正壮大,进一步扩大规模,更好的参与市场竞争,抵御风险。三是从国外合作金融的经验来看,都有一个自下而上的完整的组织体系,只有建立完善的体系,才能扩大我国合作金融组织的对外开放和国际交往。四是从我国农村信用社的组织基础上看,所有行政县都建立了县级社,有二十余个省市建立了省联社及信用合作协会,有银监会负责监管,已经具备了较强的组织基础。
2.建立现代金融企业制度
要建立起现代金融企业制度,农信社要采取“标本兼治、综合治理”的改革措施。一是明确产权关系。农村信用社改革要达到“明晰产权关系、强化约束机制”的目的,就要从根本上实现股权结构多元化,保证股本金规模化,并确保股本金规模的稳定性。要按照有关规定对农村信用社公共积累进行股权量化,以明确产权关系,解决资本虚置问题。重新修订股本结构,要严格规定单个自然人和法人股东的最高持股比例,规定农民和个体工商户的股东、股本构成比例,确保农村合作金融机构和统一法人支持“三农”的市场定位。要以农民入股为主,广泛发动辖区内的自然人、农业产业化龙头企业、企业法人和其它各类经济组织到农村信用社入股,逐步实现多元股权结构。二是健全法人治理结构。国家应加快合作金融立法步伐,使农村信用社“三会”职责法律化,坚持“三会分立、三长分设”,实现“相互制衡、协调运转”,从而建立起农村信用社自我管理、自我约束的法人治理结构。首先要切实保障社员民主管理权利,要发挥社员代表大会作为农村信用社最高权力机构的作用,审查批准年度工作计划和计划执行情况,对农村信用社改革的工作方针、措施及高级管理人员的提拔、撤职等重大问题进行讨论决定,监督理事会和监事会。建立重大决策、事件的信息披露和听证制度,不断完善社务公开制度,提高经营管理的透明度。其次要建立名符其实的监事会制度和实行理事会领导下的主任负责制,要建立监事会定期办公制度,赋予监事会更大的权利。要明确理事长和主任必须分设及其工作职责,理事长应把握农村信用社改革和发展方向,协调各方面关系,组织理事会的决策。主任要按照理事会的授权和决策,认真组织农村信用社的日常经营管理工作,在受权范围内自主决策,自主经营管理,并定期向理、监事会报告工作,对社员代表大会和全体社员负责。
3.制定完善合作金融立法和金融制度
目前国家已经出台了《人民银行法》、《商业银行法》、《担保法》、《贷款通则》等一系列金融法规,但随着金融改革的发展及金融企业股份化改革不断深入,迫切需要及时修改金融法律法规,才能适应经济形势客观要求。
同时要尽可能及时出台一些新的金融法律法规,如制定与农村信用社改革相适应的《农村合作金融法》,从法律上对我国农村合作金融组织体系、业务范围、经营原则与经营宗旨给予详尽的规定,确定农村合作金融组织的地位、权利和义务,以确保农村信用社在改革后规范发展。根据国内信用秩序比较混乱的实际,尽快出台《信用法》,加大社会信用制度的建设力度,用法律的形式将信用观念、信用方式、信用价值、信用管理等确定下来,使不守信用的行为可以绳之以法,以彻底解决企业之间相互拖欠和随意逃废债务的顽症,重建良好的社会信用秩序和宽松的投资环境。早日出台《信贷保护法》,严禁各级政府部门、社会团体和个人干预金融机构的信贷行为,强化司法机关对于社会信用关系的保护。此外,还要根据客观实际的需要出台一些相关的法律法规,更好的为农村合作金融,特别是改革中的农村信用社的健康运行提供法律保障。
4.建立政策保障体系,提高防范和抵御风险的能力
合作经济作为弱质经济,需要有宽松的外部环境,得到政府的大力支持和扶持,才能健康发展,建立政策保障体系,是完善合作金融管理体制的一项重要内容。
建立存款保险机制。从我国经济金融发展水平和农村信用社现状看,我国应单独建立农村信用社的存款保险机制,制定合理费率,实行强制保险,并利用保险费率机构督促合作金融机构加强资产负债比例管理。
建立贷款保障机制。国外有两种做法只得借鉴:一是成立担保机构,在社员或非社员农户向信用社申请贷款时,在借款者缴纳保费的情况下为其进行债务担保。二是由放贷的合作金融组织按照贷款额度向贷款保险机构投保。
建立政策支撑体系。一是实行税收优惠制度,基于农村信用社的弱者地位国家应对其予以扶持,税收优惠是国际上通行的政府支持合作金融组织的做法。二是建立和完善农业贷款贴息机制。政府要加大对农业贷款的贴息力度,适当提高农业贷款贴息比例,建立财政贴息与金融机构信息沟通渠道。三是降低农村信用社存款准备金率,加大支农再贷款投入。四是帮助化解农村信用社历史包袱。在农村信用社化解历史包袱过程中,国家要实行各种扶助政策,如人民银行提供无息再贷款,税务部门减免税收,地方政府出资弥补亏损等,同时农村信用社要进一步提高经营管理水平,规范经营行为,防范和化解新的经营风险。
(二)发展新型合作金融组织和中小金融机构
为促进小额信贷事业的可持续发展,必须要加快发展以中小银行为代表的中小金融机构,培育农村地区信贷市场竞争机制。农村中小企业是农村经济发展的动力及火车头,但这部分企业由于缺乏财务报表、抵押担保和信用评估技术,因此它们的贷款不是市场交易型的贷款,往往都是关系型的贷款,所以从长远来看,增强目前国有四大商业银行分支机构的融资功能方案难以实现,调整、重组和发展中小金融机构才是长久之计。另外还要积极调整农村金融政策,向私人资本逐步开放农村金融市场,允许在农村开办私人信用社、私人银行和其它私人金融机构。在金融业对外开放的同时也对内开放,赋予国民平等待遇、允许民营资本进入银行业,在与国有银行的竞争中实现优胜劣汰和农村金融机构的合理布局。
放松农村地区金融市场准入,实行金融机构多样化,只有放开了市场才有利于鼓励民间金融创新。一是鼓励有条件的地方,在严格监管、有效防范金融风险的前提下,通过吸引社会资本和外资,鼓励各种经济主体积极兴办直接为“三农”服务或者商业取向的多种所有制的经济组织。例如培育民营银行,增强农村金融市场竞争活力;可以在农村信用社产权改革过程中搞股权多样化、建立社区性金融机构等。二是允许有组织的民间借贷在一定的法律框架内开展金融服务,尽量通过发展多元化的正式或准正式金融机构来挤出部份非正规金融活动,尤其是较大规模的、脱离人缘、地缘和血缘纽带约束的非正规金融活动。三是发展和培育私营性、股份制非存款型金融机构,允许投资者以自有资金在农村地区和农村特定领域投资和发放贷款。
对于农村民间金融,政府应该采取的是建立一个规范民间融资活动的秩序框架,在加强监管、不断完善对其管理的同时,鼓励其发展,而不是简单的禁止,看到一些问题就把它关掉。民间金融在我国有其存在的内生性,一味的强调风险,强行管制,实际上丧失了农村金融市场的效率。更为明智的选择在于,放宽管制,给予民间金融一定的活动空间,创造条件让其自发的向规范化、正规化发展。
总 结
建国初我国农村的土地所有制改革是我国农村经济改革第一次浪潮,上世纪80年代的“包干到户”的农村联产承包责任制是我国农村经济改革第二次浪潮,那么新时期“十一五”计划中农村金融改革将是我国农村经济改革第三次浪潮,也将是我国农村金融改革自建国以来最具影响力的重要举措。在前两次改革过程中,农村改革都是国家各项改革措施最初进行的,而且两次改革后都带动了整个国家经济改革的发展与深化。因此我们可以预见新时期这轮农村金融改革必将带来我国国民经济发展到一个新的历史阶段。在新的国情和历史条件下,从根本上解决当前农村金融中的突出问题不能再局限于对当前农村金融改革体系的小修小补,必须从农村金融体系的整体着眼,重新对农业银行、农村发展银行和农村信用社进行功能定位和调整,建立一个更完善更有活力的能真正为“三农”服务的农村金融体系,进而全面推进农村的金融改革。
总之,在未来的5至10年内,我国农村金融应当按照科学发展观的要求,依照我国农村经济发展的具体情况,集思广益,积极探索,以服务“三农”为方向,坚持市场化商业化的取向,分期分批逐步过渡到符合现代农村金融要求的具有特色的农村新型信用社和农村社区性的银行机构,为社会主义新农村建设提供有力的支持。
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