论文摘要：从行政效能的价值取向推动政府职能的转变、公务员素质的提升，不应只关注行政效率的提高，应以理念指导行动。没有良好的价值取向来指导，行政效能的提升缺少方向与动力驱动。本文即从公共行政的核心价值取向——公共性，着手进行研究与思考，以有助于地方政府的行政效能建设。
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关键词：公共性,行政效率行政效能,价值取向,瞭望东方周刊
一、公共性：公共行政的核心价值
公共性作为公共行政的一个核心价值观，起因于其多方面的公共性特征。公共行政主体掌握着公共权力与公共资源，自身为一公共组织，服务于社会公众，它所提供的是公共产品与公共服务，谋求实现公共利益与公共目标。从这里可以看出，从掌握的权力与资源、组织结构特征、服务对象、提供产品、实现目标等，它都具有公共性的性状特征。公共性应是其追求的核心价值所在。
公共性是指以政府及其他公共部门为主体的公共组织 ，在公共事务的过程中，人与人、人与组织的互动所构成的认知，所形成的具有共同价值取向的理念。公共性作为一种价值理念 ，在公共行政的实践中，在各个层面展开。一方面 ，从作用客体的角度看 ， 政府的公共性表明政府要以公共利益为出发点和目标 ，以实现社会正义、提供公共物品与公共服务 ， 创造具有公共精神的意识形态为基本内涵; 另一方面， 从行政主体的角度看 ，政府的公共性还体现为一种伦理关系 ， 即政府与公民的伦理关系 ，这种伦理关系的延伸 ， 表现为对政府行为本身的规范与监督 ，体现为公共性对政府行政的内在的道德的约束性。公共性是公共行政的核心理念 ， 它揭示了管理目的的公益性 ，强调了为公众服务的出发点; 是一种具有价值基础的 “公共性”： 即政府把自我表达存在的公共性作为至高无上的原则 ，政府的组织机构、行为方式、运行机制、政策规范等 ， 都无条件地体现出其公共性;是一种公平与正义的 “公共性”： 即针对传统公共行政过分追求理性与效率的倾向 ，主张社会的公平与社会的责任感; 是一种追求道德与法治的 “公共性”： 即公共性既是政府与公务员自我内在约束的道德规范又是法律秩序的原则。总之 ，“公共性 ”为公共行政管理活动的最终价值观 ，是一个具有公正、公平、公开、平等、自由、民主、正义和责任等一系列内容的价值体系。
政府的公共性是一个历史范畴 ，经历了公共性丧失与重建的历史过程。政府公共性的内容在不同的历史阶段有着不同的含义与内在的规定性。在古希腊时期 ， 政府公共性体现着人类对自身提出的一种道德要求; 在近代， 政府公共性表现为一种法律责任与义务 ，政府公共性的根据在于法律的权威性与合理性的法治过程; 在现当代 ， 政府的公共性表现为对公共利益与公共精神的维护与追求。公共利益不仅包括对物质利益的追求 ， 而且还包括对自由、平等和公平等基本政治利益的追求;公共精神内含着民主精神、法的精神、公正精神、服务精神及责任意识。政府公共性内容历史演变的过程表明 ，人们对政府公共性的认识越来越深刻 ，越来越全面 ， 越来越体现属人性的一面 ，从而也体现出政府公共性对政府行为的指导性越来越强。
二、从行政效率到行政效能
1、效率凸显与公共性衰退
美国学者威尔逊在其著作《行政学研究》中，确立了政治与行政二分的原则，为公共行政的科学化定下了基础。在此原则的发展研究之下，主流行政理论家主要转向于行政效率的研究。行政效率成为其核心价值取向。威尔逊认为，行政学研究的目的，在于揭示政府能够适当地进行什么工作，以及政府怎样才能尽可能以高的效率及在费用与能源方面用尽可能少的成本去完成这些适当的工作。行政学家怀特曾言：“管理自身就是一种研究对象，公共行政自身能够成为一种超越价值的科学行政学的目的，就是做到经济和效率。”古利克也曾说，行政科学中，无论是公或私，基本的善就是效率。自此，人们在对政府及其其他公共部门公共性的探讨中，主要以期最大限度地实现经济和效率。但是，由于政府在公共行政中过分的管理主义取向，忽略了政府的公共性实际上是人的公共性，而不是物的公共性，即忽视了民众对政府公共性的推动与促进，因而无法有效地促使公共性目标的实质性实现，甚至出现以民众少数的公共性取代民众多数的公共性。
同时，现实的情况与公共选择理论学派做出的理论解释，在具体的公共行政实践领域，政府及其其他公共部门中的官员及工作人员为了自身的利益滥用公共权力、公共资源，以公谋私，假公济私的现象时有发生，甚者侵占非公共领域，侵犯公民的基本权利。政府及其其他公共部门随着权力的自我扩张，陷入机构臃肿、腐败、涣散和效率的低下的困境，为公民提供的公共服务和服务品质下降。同时，民众对政府权力制约的能力也不断下降，公共活动及其公共性的理论真实性越来越受到民众的质疑。公共性的价值理念陷入困境，导致了公共性的衰退。
2、从行政效率到行政效能
效率一词一般界定为投入与产出之间的比率。行政效率是指行政活动产生的效果与消耗的时间、人力、物力与财力之间的比率 ，将行政效率放在整个行政活动的过程中来考察。行政效率注重以较少投入获得较大的产出无可厚非，也是公共行政的旨趣之一。但行政效率较少价值关怀，忽视价值判断，政府的公共性价值取向，“善”的追求，即政府所应实现的公平与正义。国内学者也有关注研究公共性与行政效率的，学者周志忍主要研究的是由于公共部门的公共性，如何界定行政效率、公共部门效率的体现方式、公共部门低效率的成因及提供效率的特殊机制，其中指出了行政效率中的公共性难题，忽视“公共性”是传统行政效率研究的一个重要缺陷[1]。行政效率遭遇的缺陷有：一是行政冷漠，二是效率只是一种比值，不包含价值判断，三是效率理论没有解决“为谁执政”的问题，混淆了不同社会政治制度条件下管理活动属性的本质区别，四是效率理论没有解决“效率”与“公平”的关系问题[2]。
公共性：行政效能建设中的价值取向
行政效率的一些问题，使对行政效率的研究自觉发掘出其新的方向，有的把功能效率观引入行政效率的界定，社会功能的高低成为衡量行政效率高低的尺度强调行政效率是社会功能与行政耗费之间的对比关系。著名学者夏书章主编的《行政管理学》中，认为行政效率本身就内含有社会价值性，认为效率不能脱离社会价值因素，成为中性的东西。因为行政投入(人力、物力、财力)虽可以在一定程度上用金钱或时间的耗费来度量，但行政产出的价值往往无法用同样的尺度来衡量。衡量行政管理活动的成果，只能通过确定这些成果与总体行政目标的联系来完成。在具体行政活动成果与总体行政目标之间，往往没有直接的同质可比性，只有借助社会价值判断，才能确定它们之间的联系。所以，社会价值体系对行政效率的评估和测定有重要影响[3]。有的学者认为，行政效率就包含行政效能[4]。行政效率的新近研究固然可以扩充其内涵，但却较难完善其缺陷。在具体指向上，无法指出它的价值关怀在哪里，在行政实践中，行政官员与工作人员也无法把握价值指向。其实，威尔逊的政治与行政两分法，就是要剥离行政的价值关怀，让政治来考虑价值判断，行政只是具体执行公共事务，只讲效率，不再关注行政目标的多元性及价值取向。在中国，政府官员没有如美国存在政治官员与行政官员二分法的内容，也没有选出这两种官员的不同途径。中国的政府官员既负有政治责任与使命，也有完成公共事务的行政使命与目标，是合二为一的。政府官员要执行行政目标，达成政策实现，不仅要关注效率实现，更要关注价值去找，注意价值判断。在这些困境都需要一个新的概念来完善，不宜是原来概念的扩充，行政效能正是这种需要的满足。行政效能虽然也有不尽相同的定义，但其关怀价值取向是明显的。效能者，不仅关注效率，而且更是关注效果的达成程度，即其所能达到的价值层面。科技论文。效率指产出与投入之间的比较情况，着重数量层面，效能则指目标达成的程度，着重品质层面[5]。效能强调的是数量与质量的统一，功效与价值的统一，目的与手段的统一，过程与结果的统一。
三、公共性：行政效能建设中的价值取向
1、开放性是公共性的基本标志，要求公共活动具有透明性、公开性。这源于公共权力的共同分享性，公共权力为全体公民所共同分享，公共行政应由全民共同参与，公共事务由全体公民共同决定和管理，但此政治理念只有在古希腊思想家的城邦国家才有可能实现。科技论文。在当代，在代议制政府体制下多实行委托代理制。我国的情况也是如此，由人民代表大会授权，委托政府政府来进行公共事务管理。这种委托代理制，使公民与政府发生了契约关系，政府与公民均遵守法律，有自己的权力与权利边界。在法律面前政府与公民具有平等性。这样，在制度设计上，公民虽不直接参与公共权力的分享，但由于政府权力的扩张性及可能自谋私利，公民有责任也有必要对委托人进行监督，是平等地位下的监督。这就要求具体的行政实践能透明，能让民众知情、监督，同时另一面也可以允许民众参与政府问题的解决。在某些公共服务与公共产品的提供上可以引入多元主体，分享社会利益，共负起社会责任。
在行政效能建设中，就各地的情况看，以推行政务公开为载体，有利于这种开放性的实施。在民众知情、监督的情况下，可以负起民主行政，让公民来监督政府。在具体实施中，像广西政府提出的建立新闻发言人制度，定期发布政务信息，就有利于政务公开。当然，效能投诉中心的建设，新闻监督等则是这种监督的有效的制约途径。
2、公共性是属人的公共性，其指向于人，应是以公民为顾客，即顾客导向型的行政，从而形成由民众驱动的积极的行政。这就意味公共行政面向民众，而不是权力，毕竟公共权力也是人民授予政府的。政府的活动应当回绕民众的具体问题展开，其公共政策要回应民众的需求。同时，政府与其他公共部门的官员及其工作人员，积极去体察、了解、并积极预防和解决问题，而不是深居庙堂，应本着积极有为的精神满足群众的需求。
在具体的行政效能建设中，各地建立的服务承诺制、首问负责制、限时办结制、办事跟踪制、导办制等，都具有这种顾客至上主义，积极有为的行政作为，确实较好地实现了行政效能的公共性价值取向，是能达到行政效能建设中公共性价值取向的积极回应。
3、公共性，在政府具体的行政实践中，掌握公共权力，对人民委托的公共权力负责，力求实现公共利益为目标，这就要求政府要有社会责任感，政府是一个有责任的政府。这就意味着政府的公职人员都要承担政治、法律和行政责任。进入公共部门，获得公职，应依法行政，按法定程序办事，不越权、不滥用职权，也不玩忽职守，自觉履行职务工作，对上对下负责。有重大或故意错失的，自应承担相应的行政责任，接受法律制裁。
在具体的行政效能建设中，有岗位责任制和失职追究制等问责制度，就是这种负责政府，公共性价值取向的实施。这就是负责任有效率的行政效能建设。像广西政府在行政效能建设中提出责任追究制，有利于促动行政机关的作为，担当行政行为的后果，使效能建设在具体的公共事务的实践中落到实处。
4、公共性把政府及其它公共部门自我表达存在的公共性作为基本的原则，其组织机构、行为方式、运行机制、政策规范等，都要体现一种公共性。这种公共性在具体的层面，就是依法行政，即行政权力要受到制约与规范，是以权力机构颁布的法律来约束它，以避免行政权力的扩张、滥用而行部门、个人之私利，从而自失其公共性的价值所在。行政机关及公职人员应按照相应的法律、法规来办理公共事务。
如在各地的行政效能建设中，贯彻《行政许可法》，以深化行政审批制度改革为突破口，就是这种价值取向之一。当然，简化行政审批流程，减少相关审批项目、事项也具有顾客导向的公共服务理念。
5、公共性还具体体现于政府官员及其工作人员自我内在约束的道德规范。这固然有道德浪漫主义的情怀，但公共性道德却始终是官员与行政人员的必备道德素质。公共职业要有公共的精神与信念，最基本的公共精神是责任感的意识，所谓“天下兴亡，匹夫有责”，也要有“天下为公”的精神。这样才有积极的责任感，努力于公共事务，以公正、正义之念行社会治理之事。儒家讲：修身齐家治国平天下。修身是为政的基础，公共性的价值理念，固然可以通过相关制度来推动、来约束而实行，但更关键的是要使为政的主体即政府官员及其工作人员要这种理念的养成，以此理念来修身，而理念之养成在“致知、诚意、正心”。对为政主体即政府官员及其工作人员的人文教育、思想教育公共性理念在行政行为中体现，亦是培训课程中的重要组成部分，也需要公共领导者的亲为表率、督促来推行。科技论文。制度设计固然可以有价值取向，但支撑制度之实施完善与运行有效，还需政府官员及其工作人员有公共性的价值取向来支撑、契合。但还是需有外在制度的公共性价值取向驱动，才有利于这种制度下人员的思想自觉养成。
同样，政府及其他公共部门自身作为一种公共组织，也应有其组织的道德约束，培育组织的公共性道德，也是当下行政效能建设中应注意的。
在具体的行政效能建设中，就从日常工作中培育，从具体的工作流程做起，以效能监察来促使其自觉的道德养成。如各地建立的效能考评制、效能投诉中心和电子效能监察等制度建设。这就建立起了制度约束机制，但个体的自觉养成还需加强人文、思想教育。
6、公平与正义是政府公共性价值取向中负起责任感的重要部分。这是行政效能建设中还应贯彻的具体的公共性价值取向。
在中国当下，社会进入矛盾凸显期，改革措施的进程已不像改革之初能实现全民受益的局面。当下改革的推进，总有部分人群的利益受到损失，而人们的利益分化也已进入利益多元化时期。公平与正义成为目下中国政府责任的关切主题，也是社会主义建设的价值追求。在行政效能建设中，政府官员及其工作人员在具体的政府政策、公共活动中应考虑弱势群体的利益补偿、扶助和关怀等，要有公平与正义的价值关怀。
总之，行政效能建设，不应只注重效率之提升，而是应从价值取向，从根本着手，以价值理念特别是公共行政的核心理念——公共性驱动行政体制的转变、驱动工作作风的转变，从而也根本转变干部的思想作风。这是一个系统的工程，从具体的干部素质培育到制度建设，全员参与、全员共识，以民众的驱动到干部的自觉养成，都需全面展开。
注释：
[1]参见周志忍. 公共性与行政效率研究[j].中国行政管理，2000，(4)
[2]参见马春庆.为何用“行政效能”取代“行政效率”[j].中国行政管理，2003，(4)
[3]夏书章主编.行政管理学[M]，中山大学出版社，2003.343.
[4] 参见张尚仁.行政职能、功能、效能、效益辨析[j].广东行政学院学报，2003，(2)
[5]张国庆.行政管理学概论[M].北京大学出版社，2002.353.
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