论文摘要：公务卡结算目前主要是监督预算内国库集中支付资金的支出，而对于预算外资金、“小金库”等则难以控制。大量预算外资金的存在与单位私设的“小金库”，往往为腐败的滋生提供了土壤，仍然是公务卡这一缕阳光所无法照到的。
本文选自《经济评论》经济理论刊物。主要刊登经济理论和现实经济问题方面的科研论文、评论、调研报告等。既重视理论经济学的研究，也重视应用经济学、新兴经济学和现实经济问题的研究。
一、公务卡制度改革的背景资料
我国推行公务卡制度始于2007年。所谓公务卡，是指财政预算单位工作人员持有的、主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡。它兼具一般银行卡功能和财政财务管理属性，其操作可以概括为“银行授信额度，个人持卡支付，单位报销还款，财政实施监控”。公务卡作为一种现代化支付结算工具，不仅携带方便，使用便捷，而且透明度高，所有的支付行为都有据可查、有迹可寻。目前，中央部门及所属中央基层预算单位，省、市本级预算单位和县级预算单位绝大部分都已实施了公务卡。从2012年1月1日起，中央预算单位的办公费、差旅费等16项费用列入公务卡强制结算目录，原则上不再使用现金结算。
二、实施公务卡改革存在的问题
公务卡改革是国库集中支付改革的深化，是公共财政管理制度的重要创新，它对于提高财政预算管理的透明度，拓展从源头上防治腐败领域都具有积极而重要的意义。但笔者在实践中发现，公务卡改革存在以下两方面的问题。
(一)公务卡使用率不高，“有卡不用”现象普遍存在
一是传统的货币消费观念和支付方式还根深蒂固，用卡观念的转变、支付习惯的形成需要一个渐进的过程。同时，持卡人必须在规定期限内还清公务消费款项，一旦超期便会产生个人不良信用记录，银行还要加收利息。由于很多单位报销汇签手续繁琐，极易超过公务卡还款时限，这必然会挫伤持卡人用卡的积极性。
二是单位财务人员虽无需再提取和保管现金，但对于申请报销的公务卡支出，必须先将POS机小票的消费日期、授权流水号输入公务卡管理信息系统进行查询，并对刷卡消费的时间、消费商家、商品名称、消费金额等明细信息进行核对，然后才能将领导同意报销的公务卡支出信息下载并导入到国库集中支付系统，再签发还款支付令将款项直接划入公务卡账户。如此一来，公务卡消费从信息查询下载、生成凭证到还款报销，繁琐的审核环节与还款步骤所形成的电子一体化流程，对财务人员的计算机技术和管理水平都提出了新的更高的要求，与传统的现金报销方式相比，无疑给财务人员增加了过多的工作量，影响了单位财务管理工作效率。
三是公务卡的用卡环境还亟待进一步完善。由于目前银行卡的网络系统还不够完善，有些中小城市、农村和商户还没有布网，既使在大城市也无法做到让POS机“全面开花”，导致持卡人根本无法刷卡或普遍用卡。
四是“有卡不用”的背后潜藏着巨大的利益诱因。公务卡的使用在很大程度上冲击了部门和私人原有的利益分配格局，让公务消费公开透明化，大大提高了他们的腐败风险成本。
(二)公务卡不能“包治百病”，它不是万能“防腐卡”
公务消费中存在的弊病症状各异，公务卡作为一种技术手段只是提供了一种监管渠道，不可能成为包治百病的灵丹妙药，更不可能成为万能的“防腐卡”。
一是实行公务卡制度后，虽然可以使那些“凑票”报销的行为得以杜绝，但是对于虚开报销发票、吃回扣等行为却缺乏有效监管。因为公务卡终归只是一种现代化的结算方式，而在实际使用中极易出现“人工操作”，只需得到经营者的配合，完全可以钻公务卡的空子。想通过这种强制公务卡结算方式，完全杜绝某些结算中的“潜规则”是不现实的。
二是公务卡对于单位一把手或者有签字权力的相关人员并没有有效约束。因为公务卡不具备指定什么活动该用多少钱的能力，比如某项公务消费该不该支出，花多少钱才合理，公务卡根本无法控制其具体消费金额，它只能还原消费的过程和记录消费信息。
三是公务卡结算目前主要是监督预算内国库集中支付资金的支出，而对于预算外资金、“小金库”等则难以控制。大量预算外资金的存在与单位私设的“小金库”，往往为腐败的滋生提供了土壤，仍然是公务卡这一缕阳光所无法照到的。
三、完善公务卡制度的对策措施
公务消费的公开透明取决于制度和监督，在强制推行公务卡结算的同时，还应建立完善的使用制度和监督机制。
第一，加大宣传培训力度，推进公务卡广泛使用。要让单位财务人员准确理解新政策，掌握新业务，让持卡人熟练掌握用卡及报销流程，逐步转变思想观念，由拒绝用卡转变为主动用卡。
第二，完善公务卡网络系统，改进优化用卡环境。财政部门、人民银行、商业银行等要密切配合，加大POS机布设力度，完善公务卡受理环境。进一步提高商户受理意愿，充分调动商户支持公务卡刷卡的积极性和主动性。公务卡代理银行要认真做好公务卡系统安装、业务培训、传送单据等一系列配套措施，及时解决公务卡实施过程中存在的技术问题，为公务卡的使用创造良好的外部环境。
第三、配套制度亟待跟进，从源头约束公务消费。要进一步细化预算编制、跟踪预算执行、实行预算公开，推动“阳光财政”，让权力和公务消费信息置于社会公众监督之下。要加大公共财政治理改革力度，把所有收入和支出统一纳入预算管理，杜绝预算外支出。要大力推行“制度+科技”模式防腐，通过科学的权力配置、阳光的运行程序、动态的监控网络使公务消费“公开透明、网上留痕、全程监控”。要加强审计与问责制度，建立严惩机制，对公务消费腐败采取“零容忍”原则。唯有此，才能够保证公务卡真正成为治疗公款滥用顽疾的一道“防腐卡”。
财政管理制度建设和反腐败是一项复杂的“系统工程”，强制实施公务卡结算只是其中一个手段，任何寄望于单一政策的想法都只能是一厢情愿。只有辅之以科学的制度、正确的引导、认真的规范、严厉的监管，多措并举，建立健全切实可行的预防公务消费腐败的制度和机制并认真落实执行，再配合以公务卡的使用，才能使公务卡真正“卡住”公务消费腐败。
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