论文摘要：随着利率市场化的深入和金融机构竞争的加剧，金融机构的优胜劣汰变得更为明显，对完善金融机构风险处置机制的要求变得极为迫切。因此，建议尽早推出存款保险制度，建立基于风险的差别费率机制，明确划分存款保护范围，设定合理的赔付限额，并将包括农村信用社在内的存款类金融机构纳入强制参保范围。
本文选自《金融论坛》金融应用理论刊物。定位于商业银行应用理论研究，设有形势分析、理论探讨、改革探索、发展战略、金融法苑、经营管理、业务创新、金融市场。国际金融。金融译轮船等栏目。
引言
利率市场化作为金融市场化的重要组成部分，也是金融改革的重要内容之一。中国的利率市场化改革起步于1996年，遵循稳步推进的原则，已历经了17个年头。2013年7月，随着中国央行宣布放开金融机构贷款利率下限，利率市场化改革又向前迈进重要一步。中央银行先后放开了中国的货币市场和债券市场利率、境内外币存贷款利率以及人民币贷款利率，目前仅对金融机构的人民币存款利率进行上限管理，中国的利率市场化改革面临重要的关口。20世纪70年代以来，全球许多国家开展了利率市场化改革，从这些国家的经验来看，利率市场化的效果和影响不尽相同，有的国家成功实现了金融转型发展，促进了资源的更有效配置;有的国家则出现严重的金融危机，不仅利率市场化改革被迫中断，实体经济也受到了严重冲击。本文对这些国家的改革经验进行研究，总结和归纳利率市场化改革成功的必要条件，结合当前我国金融业发展现状，提出相应的政策建议。
一、利率市场化改革的动因简析
国外对于利率市场化的研究很多，其中麦金农(1973)和肖(1973)的金融抑制理论颇具代表性[1-2]。20世纪70年代，麦金农和肖通过对发展中国家的研究，提出金融抑制的概念。在金融抑制状态下，利率受到严格管制并被压制在低水平，造成信贷资金供不应求，只能依靠信贷配额来限制对贷款的过高需求。利率管制保证了政府部门和国有企业能够低成本地获得资金，在维持金融体系稳定和促进经济发展方面起到积极作用。但扭曲的资金价格会降低资金使用效率，造成产能过剩与资金不足的结构性矛盾，不仅抑制了实际增长率，而且使游离于正规金融体系的影子银行体系大行其道。因此，随着经济不断发展，许多发展中国家进行利率市场化改革，其核心就是要减少政府部门对金融的干预，放开利率限制，提高金融效率和促进经济发展。
(一)促进资源分配向高效率使用者倾斜
利率管制使商业银行低成本地获取资金，通过息差获得稳定利润。而信贷额度限制制约了银行的信贷规模，促使资金通过信托、私募基金等影子银行体系投向实体经济，规避信贷监管。利率管制和信贷配给使资源配置受到严重扭曲，信贷双轨制的结果造成表内资金流向国有大型企业，资金使用成本偏低，而表外资金大量流向房地产和地方政府融资平台，蕴含潜在风险。与此同时，真正推动就业、创新和经济增长的中小企业难以获得资金，发展受到限制。影子银行体系的发展对银行存贷款业务造成巨大冲击，促进了银行业务和产品创新。以银行理财产品为例，根据银监会统计数据显示，截至2012年末，银行理财产品余额达7.4万亿元，超过银行表内贷款规模的10%。
(二)丰富金融产品和增加金融服务供应者
利率市场化往往伴随着金融深化的过程，即更多层次的主体提供更为多元的金融产品和服务。一方面，金融机构可以更为灵活地设计产品，风险偏好不同的投资者按需求选择符合其偏好的产品，通过承担更大风险获得更高回报。另一方面，扎根社区的中小银行获得了更大的自主经营权，可以通过适当提高贷款利率弥补其资金成本方面的劣势，充分发挥其贴近社区、贴近用款方和贴近实体经济的优势。
(三)提升银行经营效率和风险管理水平
在利率管制下，商业银行利润很大一部分来自存贷款利差，存款来源较为稳定，而贷款则偏向于大型国有企业。在利润有充足保障的情况下，势必会削弱商业银行开拓新业务和新利润来源的动力，贷款对象的低风险也使金融机构的风险管理能力长期得不到提升。利率市场化将驱动商业银行在市场竞争中提升风险定价和风险管理能力，向现代化和国际化转型。
(四)进一步理顺中央银行的货币调控能力，使利率充分反映货币供求关系
当利率受到管制时，市场可能存在超额供给或超额需求，对中央银行的货币调控造成困难。而随着利率市场化程度的加深以及银行间市场的不断完善，上海银行间同业拆放利率(SHIBOR)、贷款基础利率(LPR)等指标逐步走向成熟，有利于中央银行根据资金面宽松程度和信贷结构进行针对性的调控。
尽管利率市场化对中国转型发展具有诸多裨益，但改革的成功并不是无条件的，也不是简单放开存款利率上限就能实现的。全球许多国家自20世纪70年代以来开展了利率市场化改革，这为我们稳步推进和真正实现利率市场化提供了宝贵经验。
二、利率市场化改革的必要条件
(一)具备良好风险管理能力的金融主体
利率市场化的核心在于调整政府与市场的关系，变政府直接管制为间接调控，促进微观主体在市场中发现需求、设计产品、控制风险和赢得利润，因此必须培养和扶持具有自负盈亏意识和持续经营能力的金融主体，才能发挥市场价格配置资源的作用。以美国为例，美国在20世纪80年代开始利率市场化改革，改革总体而言取得成功，美国经济在整个80年代运行平稳。但80年代末，美国发生严重的储蓄贷款银行危机，有超过1000家储蓄贷款银行因经营不善而倒闭。这场危机的外因是利率市场化带来的利率管制放开和美联储采取抑制通胀的紧缩货币政策，但更重要的内因在于储蓄贷款银行的经营模式存在固有缺陷，利率市场化使其资金成本不断高起，而仅靠长期固定期限抵押贷款(主要是30年期)利息收入难以覆盖，不少储蓄贷款银行将资金投入到收益更高但风险更大的房地产开发领域，资产与负债的不匹配最终在利率市场化的作用下演变为一场危机。因此，利率市场化带来的竞争压力会加剧金融机构内部结构性问题的暴露，相同经营模式的机构可能爆发系统性危机。
(二)完善的金融市场和基础设施
利率市场化改革较为成功的国家普遍在改革过程中注重不断建立和完善金融市场和金融基础设施，包括成熟便利的交易环境、完善的法律环境、与时俱进的会计标准以及健全的信用环境等。因此，这些国家的市场化改革总体平稳有序[3]。如韩国在改革初期，对再贴现率、准备金要求以及公开市场操作等政策进行了调整，通过提高再贴现标的物的标准、发行货币稳定债券(Monetary Stabilization Bond)等市场化手段取代直接行政调控，为利率市场化改革做准备[4]。但有些国家因为
础设施不健全而在市场化改革进程中遭遇了挫折。如土耳其对金融基础设施缺乏重视，在推出利率市场化改革时未建立起运行顺畅的银行间市场，参与交易的银行之间缺乏信任，导致利率无法反映资金的真实价格[5]。
(三)不断更新的监管理念和手段
首先，逐步从直接事前干预转变为制度化监管。利率市场化核心是充分发挥市场的主体作用，但这并不意味着监管的弱化，监管改革更多地体现在监管方式的转变。各国在推进利率市场化的过程中，积极开展金融监管体制改革，弱化事前审批职能，充分发挥市场机制的作用，强调良好的公司治理和充分的信息披露，政府干预的范围则限于制度保障和防范系统性风险。如新加坡定期公布商业银行的资产负债状况，制定了关于最低审计要求的严格标准，并要求国际信用评级机构对每家商业银行进行信用评级[6]。其次，建立与综合经营相适应的监管体系。从国外经验看，利率市场化既是银行与非银行金融机构竞争推动下的产物，又加速了金融业兼并重组、综合经营的步伐。在金融机构业务日益多元化、交叉化和复杂化的背景下，传统的以资本充足率为代表的监管指标难以全面衡量金融机构的潜在风险，监管部门必须在监管理念和手段上有所突破，以适应这种潮流。如美国经过一系列监管改革，从原先按金融机构分类进行监管逐步向按金融服务功能的分类进行监管的方面发展，即由行业监管转变为功能监管[7]。这样的监管改革既有助于减少监管标准不一致造成的监管套利，又能及时对新产品进行有效监管，避免监管真空。最后，有效监控跨境资本活动。许多国家在放开利率管制的同时，逐步放松资本账户管制，资本流动与利率市场化相结合进一步增加了监管难度。利率放开初期，各国国内存款利率显著上升，吸引国际资本大量流入。而贷款利率的上升则促使国内借款人向国外借入廉价资金以节省成本。这些因素的叠加会使资金大量流入房地产领域，催生资产泡沫。日本利率市场化之初，债券市场对发行人的资格限制非常严格，准入门槛包括账面价值、每股分红、利润率和权益比等，从而将大部分公司排除在外。这些公司因而选择到国外发行离岸债券，造成资金流入，推升了房地产泡沫[8]。此外，对金融机构实施分类监管。各国针对大型机构和中小机构的不同特点，在市场准入、最低资本要求、现场检查等方面制定了差别化的监管政策，提高监管措施的针对性。如德国对本国银行的最低资本要求一般是不低于8%，但针对那些新设立银行的前3年成立期，最低资本要求通常是不低于12.5%[9]。
三、我国利率市场化改革的现状和问题
(一)市场主体尚未真正成熟
我国的金融业长期处于寡头垄断状态，受到监管部门家长式的管理和扶持。一方面，申请金融牌照需要经历复杂的程序，持牌经营后受到相对严格的监管。另一方面，监管部门和地方政府对发生危机的金融机构往往会提供大力支持，避免风险波及整个金融体系。过于严格的监管，造成了扭曲和不完善的金融体系。首先，金融业垄断特征明显，国有商业银行享受政府隐性担保。当前，我国银行业仍呈现垄断格局，业务基本被国有控股或具有国有背景的商业银行所控制。2013年末，5家大型商业银行和12家股份制资产和负债总和分别为89.4万亿元和83.42万亿元，占银行业的比例超过60%①，而中资全国性大型银行的存款和贷款总和分别为56.09万亿元和38.21万亿元，占银行业的比例超过50%②。政府隐性担保意味着对存款支付较低的利率作为补偿、较低的资金成本以及国家对经营风险的兜底保证。这类银行因而能够不断扩大经营规模，逐步涉足高风险领域，占据更大市场份额。当缺乏监管和制约手段时中小银行将被逐出市场，随之而来的是行业垄断程度的加剧和资金配置效率的下降。其次，地方政府融资平台预算软约束。利率市场化的前提是融资主体负有偿债义务，受到市场定价的利率约束。如果地方政府对融资成本缺乏敏感性，现有负债通过借新换旧向未来递延，那么利率市场化很可能进一步扩张负债规模并推升贷款利率，最终在某个时点整个地方政府债务突然崩溃，引发系统性风险。根据审计署2013年对地方政府债务的审计结果，有9个省会城市债务率超过100%。其中南京负有偿还责任的债务率高达188.95%。此外，金融消费者的风险意识有待加强。部分企业和居民不能根据收益、风险等因素自主辨识和选择金融机构和产品，投资具有较强的盲目性和从众性，在发生争议时往往希望通过政府的干预实现自我诉求。如2014年初，中诚信托一款30亿元矿产信托计划到期面临无法清算，投资者要求代销产品的工商银行私人银行承担清偿责任。由于金融消费者缺乏风险意识，金融机构在开发、经营和管理产品的同时，还承担着维护金融和社会稳定的职责，从而对其风险收益分析造成影响，产生区别于金融垄断的另一种扭曲。
(二)监管方式和水平仍处于低水平
首先，放松价格管制与继续维持数量调控可能存在矛盾。除利率管制外，信贷配给也是金融抑制的重要组成部分，是中央银行货币调控的有机组成部分，在利率市场化过程中应与放开价格管制协同考虑。一方面，当资本价格即利率限制放开后，存款的增加必然促进现有金融机构寻求扩大业务规模，但信贷额度配给或信贷窗口指导使金融机构面临这样的局面：通过市场化利率吸收的资金受到信贷额度限制而无法投放。当这部分资金通过影子银行体系进行投资时，利率市场化的效果就会打折扣，监管难度也相应提高。另一方面，对新成立的金融机构而言，由于缺乏上一年信贷额度作为参考，如何确定信贷额度，在维持宏观调控总量稳定的前提下，保证其有条件参与市场竞争，是对中央银行的挑战。其次，分业监管的监管格局难以适应金融业综合经营的发展。伴随着利率市场化的推进，商业银行面对逐步加大的竞争压力，倾向于通过兼并收购或业务合作的方式开展证券、保险等业务，提高盈利能力应对资金成本的高企。分业监管下，各监管部门的监管标准难以做到步调一致，常出现“按下葫芦浮起瓢”的情况，监管效果受到影响。虽然人民银行牵头建立金融监管部门协调机制，但总体上形式大于实质，实际效果尚未显现。
(三)金融安全网尚不健全
利率市场化促进市场机制发挥作用，而市场竞争产生优胜劣汰必然出现金融机构因经营不善而破产倒闭的现象，会对存款人或投资者造成损失，并可能因信心丧失产生连锁效应，从而影响整个金融体系的运行。因此，利率市场化改革的国家几乎都建立起金融安全网，特别是以存款保险为代表的保障制度，在个别金融机构出现风险时为存款人提供保护，有助于降低单个机构风险对整个金融体系的破坏性。自1993年《国务院关于金融体制改革的决定》提出要建立存款保险基金以来，我国的存款保险制度已经历20年的研究和论证，研究方案经多次修改后已基本成熟。存款保险制度迟迟无法推出，不仅使国有商业银行脱离国家信用隐性担保成为不可信的承诺，也使民营金融机构缺少重要的制度保障。因此，应尽快在合适的时机推出，为存款利率上限的最终放开和民营银行参与竞争创造有利条件。
(四)市场基础设施需进一步完善
首先，债券市场分割问题有待解决。目前，我国债券市场分为银行间债券市场和交易所债券市场，发债主体按照是否为上市公司和非上市公司、是否为金融企业和非金融企业有所区别。债券市场的分割造成发债准入标准存在差异、市场流动性不足、交易主体同质性强等问题，使市场利率成为扭曲的利率，对债券的市场化定价产生不利影响。其次，货币市场基准利率机制尚未完善。利率市场化之后，中央银行将从对利率的直接控制转为以基准利率作为货币政策的中介目标，通过影响基准利率最终实现调节市场微观主体行为的目的。目前，基准利率的备选指标较多，包括银行间同业拆借利率(SHIBOR)、银行间债券市场回购利率、再贴现率等，各种指标各有利弊，尚未形成统一的认识，如SHIBOR存在报价质量有待进一步提高、中长端SHIBOR交易基础较为薄弱等缺陷。近年来，SHIBOR对金融产品定价的基准性虽明显增强，但尚未形成完整的金融市场基准利率体系，特别是缺乏可为信贷产品定价提供参考的市场基准利率[10]。基准利率的不明确以及利率形成机制的不完善，不利于央行实施货币政策并实现最终目标。此外，金融衍生品市场发展相对滞后。成熟的金融衍生品市场在提供金融资产定价和发展避险工具等方面能够起到积极作用，有助于金融机构主动管理风险，实现稳健运营。当前，金融衍生品市场存在着市场分割、品种有限、规模较小、参与主体类型单一等问题，尚不能满足利率市场化后金融机构风险管理的需要。
四、政策建议
(一)加快推动金融机构改革，不断健全和完善经营机制
首先，继续探索放宽金融机构的市场准入，为民营资本进入金融领域创造有利条件。垄断的金融业结构对于利率市场化发挥资源配置作用起到抑制作用。应积极开展民营银行试点，放宽民营资本进入金融业的门槛，促进银行业的良性竞争。其次，审慎推进农村信用社等中小金融机构改革。农村信用社普遍存在历史包袱沉重、资产质量低下、经营方式落后、管理能力不足等问题，存款利率上限的放开可能会对其造成较大冲击，加速这些机构已有问题的暴露。因此，必须加快这类中小金融机构的改革步伐，向主体多元、产权明晰、治理健全、业务专业的小型农村社区银行发展。在利率市场化初期给予一定的过渡期和必要扶持，如降低准备金率、政策导向性业务贷款担保等，避免农村信用社整体出现类似美国储贷银行式的系统性风险。此外，继续深化国有银行改革。完善国有银行公司治理，实现政企分开和独立经营。探索国有银行所有制改革，实现产权多元化。明确国有银行定位，逐步降低国有银行承担的金融稳定和社会稳定职责，促进其轻装上阵参与市场竞争。
(二)尽快建立存款保险制度
随着利率市场化的深入和金融机构竞争的加剧，金融机构的优胜劣汰变得更为明显，对完善金融机构风险处置机制的要求变得极为迫切。因此，建议尽早推出存款保险制度，建立基于风险的差别费率机制，明确划分存款保护范围，设定合理的赔付限额，并将包括农村信用社在内的存款类金融机构纳入强制参保范围。
(三)完善金融市场建设
首先，继续推进金融工具发展。探索资产证券化试点和发展信用风险缓释工具，为金融机构主动管理利率和信用风险创造条件。其次，积极培育市场利率形成机制。继续培育SHIBOR等货币市场基准利率，多元化报价主体，促进报价以真实交易为基础，防止大型国有银行利用其在金融市场的绝对垄断地位而联合控制市场利率，使市场基准利率真实反映资金供求状况。此外，稳步推进金融衍生品市场发展。适度扩大金融衍生品的参与面，促进市场主体的多样性，提高交易的活跃度，充分发挥金融衍生品的资产定价和风险管理作用。
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