论文摘要：农村居民收入状况普遍偏低，对其进行强制储蓄，让农民用看得见的收益去换取看不见的收益，绝大多数农村居民不愿意做这样的尝试，因此“老农保”并没有成功开展。这次“新农保”相对于老农保而言，从本质上并没有改变“鼓励个人储蓄”的性质，但是将个人储蓄标准大幅降低，在物价上涨幅度较快的情况下，对个人储蓄进行分层化等，让农民具有较多的选择权。
(一)实施方式：基础养老金+个人账户养老金
新型农村社会养老保险(简称新农保)的目的是保证农村居民老年时的基本生活而推出的养老保障制度。这种制度采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的方式，并且通过社会统筹和个人账户相结合，与土地保障、家庭养老以及社会救助融在一起，对农村居民老年时提供基本生活保障。该项制度是国家社会保险体系的重要组成部分，开辟了农村居民养老保障的新篇章。该制度中规定，凡年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，都可以在户籍地自愿参加新农保。每个参加新农保的农村居民都要按照相应的制度规定缴纳养老保险费用，缴费标准分为100元、200元、300元、400元、500元5个档次，参保人可以根据自己的实际情况选择适合自己的缴费标准。缴费档次不是一成不变的，国家会根据农村居民的人均纯收入状况适时调整，保证农民能够获得较高的养老保障水平。农村居民的养老待遇由基础养老金和个人账户两部分组成：(1)基础养老金。养老标准为每月55元，不同地方可以根据实际情况选择较高水平的基础养老金，在制度中特别规定，对于长期缴费的居民可以加发基础养老金，但是加发的基础养老金由地方财政解决;(2)个人账户养老金。发放标准为，个人账户全部储存额除以139。该项制度中规定，参保人如果死亡，则个人账户中的资金余额，除政府补贴外可以依法继承。政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。该制度中对领取养老金的资格进行了详细规定，凡是满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金。制度中关于缴费问题也进行了详细规定：已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费，如果在约定条件内符合免费领取养老金标准的人，其应该缴费的子女没有按照规定缴费，则该农村居民也不能免费领取养老金。如果农村居民已经超过了45岁，即免费领取养老费不足15年，则在剩余的年份内需要继续缴费，缴费年限持续到60周岁。在此基础上也可以补缴费用，但缴费时间最多不超过15年。对于那些距离领取养老金时间大于15年的(当前年龄在45岁以下)，需要按年缴费，累计缴费年限不超过15年。新农保制度是让所有农村居民都能受益的制度，只要满足条件或者按照相应的条件去做，就能够得到自己应该得到的养老金。这项制度不但让老年人能够较早的受益，而且激励年轻人积极参加新农保，这种制度不仅体现“谁参保谁受益”原则，而且能够体现“子参保父受益”原则。新农保只是农村养老保险制度的开始，随着国家经济实力逐渐增强，基础养老金会提高，而且个人账户养老金的水平也会提高。农村居民会感到领取的养老金越来越多，国家提供的养老保障水平会越来越高。
(二)新农保是普惠制的养老保障制度
我国已经进入到人口老龄化时代，农村的人口老龄化程度高于城市，农村人口出现了“未富先老”的问题。研究资料表明，我国在未来一段时间内人口老龄化速度还会继续提高，2020年和2025年人口老龄化的水平分别为11.3%和21.2%[1]。持续性的农村养老保险制度能够在一定程度上解决农村老年人的基本生活问题。新农保相对于“老农保”而言具有很大的制度进步。“老农保”本质上是一种鼓励个人储蓄的养老制度，这种制度对于经济发展状况千差万别的农村而言操作起来有很大的难度。农村居民收入状况普遍偏低，对其进行强制储蓄，让农民用看得见的收益去换取看不见的收益，绝大多数农村居民不愿意做这样的尝试，因此“老农保”并没有成功开展。这次“新农保”相对于老农保而言，从本质上并没有改变“鼓励个人储蓄”的性质，但是将个人储蓄标准大幅降低，在物价上涨幅度较快的情况下，对个人储蓄进行分层化等，让农民具有较多的选择权。同时将养老金区分为基础养老金和个人账户养老金两个层面。基础养老金有国家财政作支撑，具有普惠性质。就像制度中规定的那样，凡年满60岁以上的农民均具有享受新农保的权利。但是这只是基础养老部分而已，要想能够享受到更高层次的养老金额度，就需要有较高层次的储蓄额，新制度中规定，储蓄额越高，能够享受到的基于个人养老账户的养老金额度就会越高。所以不同农民一方面可以享受基础养老金，另一方面在享受养老金问题上也是能够分出层次的。个人账户养老金实际上仍然是对老农保制度的延续，只是不再进行过分强调，这样农民就具有了充分的自主参与权。新农保制度也强化了代际之间的互济特点。根据前文，年满60岁的农村老年人虽然可以免费享受基础养老金，但是这需要子代按照新农保的要求持续缴纳保费，否则父代就不能享受基础养老金。这种制度设计就将子代与父代紧密联系在了一起，而且能够逐渐扩大养老金的“蓄水池”，子代与父代之间就能够产生连锁反应。
二、农村养老方式发展趋势：从家庭养老过渡到社会养老
在农村社会经济状况发生迅速变化的过程中，农村居民出现了“未富先老”的问题。改变农村的经济结构并且让所有的农村居民的生存状态都上升一个新台阶，在短时期内达到这样的目标比较困难。所以在快速城市化进程中，人们对农村养老问题比较关注。从目前的研究文献看，绝大多数认为我国农村目前还不具备社会养老条件。农民还不具备广泛参加社会养老的实力，所以农村养老状况要想得到根本改变就需要从长考虑。在农村居民养老问题上，需要考虑多元化的养老措施，笔者认为，农村未来养老方式应该是：老人自养、家庭赡养基础上充分发展社会化养老的养老体系[2]，实现各种养老方式的互相补充和各有侧重，并逐步过渡到社会养老。农村养老涉及的内容是多方面的，不但包括老年人的物质生活，还包括其精神生活。未来的养老保障应具备以下几个方面：社会养老保险体系、老年生活照料体系、老年医疗保健体系、老年救济体系以及老年精生活体系等[3]。在养老方式上，也要考虑家庭养老、自我养老、社会养老、社区养老等多种方式[4]，多种方式共存的状态将是较长时期内的养老选择。
(一)家庭养老
家庭是社会发展的基本单元，这种建立在血缘关系基础上的亲情关系是社会发展中最为稳妥的关系，所以在社会经济发展的任何阶段，家庭都发挥着无可替代的作用。家庭成员之间不但可以提供情感支撑，而且能够在代际之间提供经济支撑，再加上我国是一个经济多元化的社会，不同区域的经济发展状况有很大差异，所以家庭养老是一种基本的养老方式。在经济过渡到较高阶段后，家庭养老功能会逐步弱化。但家庭在养老过程中所承担的情感功能是任何其他养老方式所无法替代的。尊老敬老、孝敬父母是我国的传统，城乡居民在养老这个问题上，即使经济发展水平已经很高，家庭养老也不会完全淡出市场[5]。在经济发展水平较低的情况下，家庭养老是一种必然选择，在经济发展水平已经较高的时候，家庭养老也会成为一种参考，只是在经济发展水平较高状态下，养老方式有了更多的选择，家庭养老会成为一种补充养老方式。
(二)自我养老
在城市化进程中，农民工进城务工问题在短时间内还不可避免，只要城乡之间存在生产要素价格差异，就会有农村劳动力向城市迁移。在农村经济转型过程中，虽然农民工回乡创业已经开始显现，但还没有成为主流。农民工异地远距离就业，就造成了留守老人问题。再加上子女赡养老人的道德风险问题以及地方养老的财政资金有限问题，“自我养老”成为农村老人的主要养老方式。“自我养老”是社会转型过程中的无奈选择。农村老年人在年龄比较高并且劳动能力缺失的情况下，还要在田间劳动。“自我养老”这种养老方式让老人担心的不是继续在田间工作，而是在身体状况出现问题的时候没有人帮助救治的问题。“自我养老”的农村居民情感孤寂，在年龄较大并且失去劳动能力时，经济来源没有保障会使得基本生活受影响[6]。所以自我养老是社会发展处于低水平的体现，随着社会经济发展会逐渐淡出市场。
(三)社会养老
社会养老是农村养老发展的趋势，这种养老方式就在很大程度上避免了家庭养老、自我养老的不足，养老成为社会发展中的一个重要环节。在这种局面下，养老不再是私人的事情。当社会承担起养老职能后，人们对未来的生活不再会有担心。社会上的养老机构会更加完善并且多样化，在养老问题上人们会有更多的选择。社会养老不仅表现在养老金方面，还体现在养老机构方面。随着新型城乡关系的建立，农村的经济状况会有很大改变，农村居民的数量也在不断减少。在农村会逐渐构建起个人、集体和国家三方出资筹集养老基金的社会养老模式。这种养老模式会成为我国农村未来社会化养老的核心。
(四)社区养老
社会养老在更大意义上是解决了老年人的经济能力问题，社区养老则是解决了由谁将老年人的经济能力变成老年人的生活依靠问题。有条件的农村都会逐步进行村改区，社区养老有其独特的优势，突出的表现在能够提供快捷的服务，核心是村民的参与合作。社区养老不仅能够拉动社区内养老产业的发展，而且让老人感觉到安全。老人不用离开自己熟悉的地方，就能够找到老年的生活依靠。因为社区的范围较小，居民的相互联系比较紧密，所以利用这些有时可以依托社区的人际网络，用更多的社区资源为老年人提供养老保障。在这种模式下可以更多地激发出社区内村民的互助与参与精神，使得农村居民的传统生活方式得到复归。社区养老是农村养老的未来发展方向，在新农村建设的过程中，不仅要从外观上改变农村，还要从农村居民的生活方式方面改变新农村，社区养老就是新农村建设过程中的一个重要内容。
三、新农保实施过程中面临的问题分析
(一)多种因素影响农民参保积极性
1.入保后不能退保
在新农保制度中，鼓励农村居民积极入保，按照相应的规定享受新农保提供的待遇。但是新规定中只是说明了鼓励村民入保的问题，没有说清楚能否退保的问题。农民于是感觉到“入保自由但退保不自由”，新农保制度中的“入保棘轮问题”导致村民入保积极性受到了影响。农民在参加新农保的过程中会存在很多顾虑：其一是随着时间推延，所缴纳费用会贬值，这会影响到以后个人的养老待遇;其二是农民抗御经济风险的能力较小，并且不同农户的收入状态也存在较大差异，收入较低的农户会将有限的收入用在眼前花费上，对以后的考虑较少。农民的这种行为选择会导致农村居民中那些收入水平较低的人，在年老的时候反而不会得到保障，年老农民的生活状态会出现较大差距。其三是年轻农民的生活状态不固定，有越来越多的农民主要还是选择外出务工，在“留在农村”和“离开农村”之间还不能确定，在户籍制度逐渐松动的情况下，进城务工的农村农民具有更多的选择。如果选择留在城镇，则会选择不同的养老方式。所以这部分村民如果已经参加新农保，就会担心以后退保困难的问题。在城乡养老制度双轨制的情况下，农村养老转向城镇养老还存在较大的困难，这也会增加新生代农民工加入新农保的担忧。
2.农村人口“空心化”问题
根据前文，“新农保”包括基础养老金和个人账户养老金两个层面，个人账户养老金现行多个档次的缴费额度也不算高。个人账户养老金实际上就是储蓄性质的养老金，这与城镇的储蓄性质的养老金没有差别。在这种情况下，很多农村居民在个人储蓄方面选择最低档次的标准，一般都倾向于享受基础养老金。在新农保提供的养老保障比较低的情况下，农村中比较富裕的居民一般都逐渐倾向于在城镇投保，这样就能够在老年时有较高的生活保障。当农村中相对比较富裕的村民都有这样的行为选择时，农村的更多财富就会移向城市。农村不但会面临人口空心化问题，还会面临财富空心化问题。农民的这种心态，不但会将农村中相对富裕的人口引向城市，而且更多的城市务工新生代农民工，也会逐渐打消回乡的想法。当更多的年轻人选择城市生活方式时，这些村民的子女转为城镇户籍后就无需再缴纳农村养老保险。按照农保的现行规定，会有越来越多的农村居民成为免费享受基础养老金的人，这实际上是在加大新农保的财政投入力度，新农保的基础养老制度成为一种普惠制的养老制度。
(二)进城务工人员养老保障边缘化
在城市化进程中，有越来越多的农村人口进城务工，这些非农就业的人口在获得城镇职工养老保险后，按照现行新农保制度规定，就不能再享受农村养老保险。但进城务工人员的工作流行性很大，这就在一定程度上增加了享受城镇职工养老保险的难度。城镇职工基本养老保险额度较高，但进城务工农民一旦具有非农户口后就不能逆转。这些人如果工作不稳定而处于半失业状态，城镇职工养老保险不能足额缴费的同时，也失去了享受新农保的机会。进城务工人员于是就会成为养老保险制度的边缘人。
(三)村民倾向于享受基础养老金
新农保中的制度设计，实际上是自愿储蓄养老保障制度。农民没有稳定收入，国家对其缴费不能采取强制措施，新农保制度下所建立的“投保主体与服务组织之间的关系”与正规的企业单位中“投保主体与政府之间的关系”是有差别的，前者不具有法律强制性，政府不能强制性地从其个人收入中将养老保险费用扣除。这样就会导致农民的缴费意愿不高。在缴费意愿上，更多的农民倾向于在最低的层次上缴费。按照每个月能够享受55元的基础养老金计算，全年可以享受660元的基础养老金。缴纳较低的费用可以达到以小搏大的目的。城镇务工的农民工，由于转为城镇户口并获得城镇养老保险的成本相对较高，而且供职的资方也需要为员工缴纳一部分费用。在劳资双方达成协议的条件下，员工会保持具有农村户口的农民工姿态，这样企业就不用为员工缴纳保险费用，员工的工资也可以适当得到提高。农民在户籍所在地则可以享受新农保。由于农民的储蓄水平较低，这实质上就相当于片面享受基础养老金，而这部分是由国家财政支付的具有普惠性质的养老金，结果不但加重国家财政的负担，而且不利于提高城镇务工农民工的养老保障水平，年轻农民的养老保障长期徘徊在低水平上。
(四)基金管理存在问题
基金在管理层面的主要问题表现在：计息水平偏低、管理层次较低。基金的计息水平比较低的结果是，基金的利息积累不能递补由于价格上涨所造成的资金价值降低问题，缩水的养老基金就很难保障满足村民达到领取养老金年龄时领到足值的养老金。目前养老金实行县级管理，养老金很难形成规模，从而也不能形成较大的投资收益。县级管理层次较低，使得基金很难找到较高水平的投资项目。同时由于不同区域的县级财政状况也有较大差别，某些地方在对养老金监管不到位的情况下，很难控制避免养老金坐收坐支的问题[7]。结果是村民的养老账户就会成为空账，村民的利益就会受到侵害。
四、新型农村养老保障的制度经济学分析
(一)养老保障水平的生产可能性曲线分析
新农保制度下将所有的参保农民视为一个整体，政府的目标是要取得最大效用。假定农村居民被区分为高收入群体和低收入群体两个类型，在短时期内居民的收入状况不会发生变化，高收入群体倾向于缴纳较高的保费，低收入群体倾向于缴纳较低的保费。养老保险制度的目的在于提高全社会的养老保障水平，在资源既定的条件下，实行倾向于高收入人群还是倾向于低收入人群，与国家的政策取向有关系(见图2)。图2中的横轴表示低收入人群，纵轴表示高收入人群，C1、C2、C3、C4等表示四条可能性曲线，同一条可能性曲线上的不同点，政府通过不同的资源配置方式所取得的制度总效用是一样的，当然低收入人群和高收入人群各自从中得到的效用是有差别的。在C1中有E1、E2、E3三点，虽然三点的社会总效用是相同的，但是高收入群体和低收入群体从社会总效用中享受到的份额是有差异的。E1和E3分别是倾向于高收入群体和低收入群体的养老制度，在E1点，高收入群体得到的效用为Y1，低收入群体得到的效用为X1，在E2点，高收入群体得到的效用为Y2(Y2X1)。在E1点时，养老制度不利于低收入群体，低收入群体应该得到的待遇被转移给了高收入群体，低收入者参保的积极性就会收到负面印象，这种资源配置方式会让本来应该得到更多保护的弱势群体处于不利地位。在E2时，养老制度不利于高收入群体，高收入群体应该得到的待遇被转移给了低收入群体，这样的资源配置方式不利于高收入者积极参保，农村养老制度就不能得到有效执行。所以为了追求社会公正，在C1线上，就需要选择E3点作为最佳的资源配置方式，这时低收入群体和高收入群体都会得到应该得到的待遇，不会存在任何形式的制度偏袒。图中只要沿着E3E4的方向发展，低收入群体和高收入群体从社会总效用中得到的待遇相对比较公正。低收入和高收入者都会从现行制度中受到激励。图中的C2相对于C1，是一种倾向于低收入群体的制度设计，在E7位置处，低收入群体得到了X7的效用，而高收入群体还停留在Y2，这是在C2这种可能性水平下的一次帕累托改进。同样，在C3情况下，低收入群体的效用在保持X1的情况下，高收入群体的效用已经上升到了Y10，这相对于C1而言仍然是也是一次帕累托改进。但是这两种情况都是在政府的倾向性政策下形成的结果，在帕累托改进过程中政府层面需要有更多的其他配套措施出台，否则就不能达到预期效果。因为在E7的时候，高收入人群的配合积极性不高，在E10的时候，低收入人群配合的积极性不高。在可能性曲线继续向外扩张到C4的时候，上述两种情形下的帕累托改进更加明显。在可能性曲线向外扩张的过程中，资源配置方式只有沿着E3→E4→E5方向发展，才能够平衡低收入群体与高收入群体之间的关系，否则就会造成低效率或者无效率，对于农村不同群体的养老保障水平提高形成不利影响。
(二)制度供给与制度需求的不同状态分析
如图3，制度供给线与制度需求线分别经历了三个阶段。在第一阶段内，制度供给缺乏弹性，制度需求富有弹性。在第二阶段内制度供给富有弹性，制度需求缺乏弹性。在第三阶段内，制度供给缺乏弹性，制度需求富有弹性。在社会发展的不同阶段内，养老制度的供给状况与需求状况之间的关系是有差别的。在第一阶段内，社会发展处于低水平，人们的济承受能力有限，这时候国家推出的个人储蓄型养老制度在农村居民中间很不容易推广。很多农村居民认为这样的养老制度与自己没有太大关系，传统的家庭养老方式在养老制度中处于主导地位。人们对养老制度的需求是富有弹性的。国家的养老制度供给比较单一，虽然推行起来相对比较困难，但从社会经济发展整体考虑，国家必须出台养老制度，制度供给是相对缺乏弹性的。在第二阶段时，农村经济发展状况得到了改变，人们的经济承受能力得到了改善，开始关注生活质量。养老问题开始提升到新的层次，对国家推出的养老制度开始关注，农民自愿参保的积极性较高。居民开始从家庭养老这种传统的养老方式中走出来加入社会养老，当更多的人有这样的愿望时，养老制度需求就变得相对无弹性，这时制度供给变得相对有弹性，国家逐渐完善养老制度，在不同地区和针对不同人群推出更加有针对性的养老制度，农村居民具有了更多的选择权。在第三阶段时，养老制度已经趋向成熟，随着人们生活水平的提高，国家会推出相对更加有效率的养老制度，养老制度的发展进入了持续运行阶段，养老制度的供给相对无弹性。与此同时除了政府推出的养老选择外，各种非政府组织推出的养老机构也开始出现并呈规模化发展，农村居民在养老方式上开始有了更多的选择，制度需求变得相对有弹性。在三个阶段中，制度供给与制度需求从低水平均衡上升到中水平均衡再上升到高水平均衡。从图3中看出，虽然制度供给与制度需求都经历了几次变化，但每一次变化都是朝着较高水平发展着的。在第三阶段时，制度供给和制度需求都达到了较高水平。这时候养老制度相对更加成熟，养老制度需求已经成为了每个农村居民的必然选择。制度需求虽然富有弹性，但只是在不同的养老方式中进行选择，每个人的养老需求已经变得缺乏弹性。
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