论文摘要：行政部门及其工作人员利用职权寻租,追求制度外收入。在政企难分的制度环境下,许多地方级政府凭借自身的权力,使用大量的非正式编制的勤杂和管理人员,产生了大量的隐性的行政支出。以上的行政管理支出的特点,具有私人物品的特点,即竞争性与排他性的特点。
一、行政管理支出的特点与弹性
(一)行政管理存在的必然性。市场机制不能完全调节社会经济总量的平衡,不能提供公共产品、解决外部效应、公平分配问题。客观上要求政府对经济活动进行必要的干预和调节。行政管理监督经济运行,为市场经济良好运行创造环境。社会管理支出满足公共权力有效运作与实施需要的分配;用于补偿国家机器与政府各项政策实施所付出的成本;它也是满足公众选择成本需要的分配。
(二)行政管理支出的特点。一是消耗性。行政管理支出不直接创造物质财富,其支出必须从社会上获得,即通过税收来提供。二是膨胀性。随着经济发展,公共需求日益增加,拉动政府规模的扩大,这些容易导致行政经费膨胀。三是交替性。行政管理支出与其他支出存在此消彼长关系,2007年财政部对财政支出科目进行调整后的数据显示,一般公共支出成了行政管理支出主要的替代词,受到严格的控制。五年以来交通运输、农林水事务、医疗卫生在国家财政支出中的占比增加最多。四是自利性。一般公众只能从行政服务中收益,但政府机构和政府雇员除此以外,还能从行政经费支出本身获益。政府机构和政府雇员从行政管理支出获得的边际收益高于一般公众。五是制度外与隐藏性。行政部门及其工作人员利用职权寻租,追求制度外收入。在政企难分的制度环境下,许多地方级政府凭借自身的权力,使用大量的非正式编制的勤杂和管理人员,产生了大量的隐性的行政支出。以上的行政管理支出的特点,具有私人物品的特点,即竞争性与排他性的特点。
(三)行政管理支出弹性。行政管理支出弹性反映了财政支出的边际变动百分比DFE(%)中用于行政经费的变动百分比DG(%)。经济增长、财政收支对行政经费的弹性系数应在0~1之间。但图1所示:行政管理支出的弹性系数,绝大部分都超过了1,而且行政支出对GDP的弹性大于其对财政收支弹性,这说明行政管理支出的增长速度远大于经济增长速度,同时也大于财政收支的增长速度。我国政府的行政成本越来越高,我们正面临一个越来越昂贵的政府。值得注意的是2006年政府收支分类改革,财政支出分类作了重大的调整,统计的口径发生变化,使得行政支出弹性在2007年以后发生了重大的变化。2008年,美国金融危机引发全球金融危机,一定程度影响了中国经济的发展。中国2008年出台了四万亿经济刺激计划,一定程度上占用了行政管理支出,2009年出现了罕见的负弹性。
二、行政管理经费的影响因素
(一)经济增长水平(GDP)。GDP是衡量一国经济实力及其增长水平的最重要指标,一定财政分配体制下的GDP总量增长,使得财政的可分配对象增大,从而为行政经费支出等财政支出的扩张提供了有利条件。显然,经济增长水平是影响我国行政经费支出增长水平的重要因素之一。
(二)财政支出水平(CZZC)。行政管理支出是财政支出的重要组成部分,因此,财政支出水平必然对行政经费支出水平产生影响。由于财政支出水平直接决定于财政收入水平(两者高度相关),出于多重共线性的考虑,模型中只能选择其一。
(三)行政机构设置(XZJG)与行政人员数量(XZRY)。我国目前为五级制的行政体制,而每一级的政府都要横向再设置3~4个行政层次,引起一定的“乘数效应”。行政人员数量与行政机构的数量相关,但是近些年采用合乡并镇来精简机构,所以行政人员数量成了测度政府规模的重要指标,它也是影响行政经费支出的重要变量。我国行政人员的绝对规模已从1978年的497万人增至2002年底的1,074万人,其间多数年份的增长率都超过了非政府部门和社会劳动力增长率,但是我国20世纪90年代后期对行政人员进行了适当的控制,使之增长速度低于同时期的行政经费支出增长。
(四)物价水平(WJ)。物价的变动对行政经费(公用和工薪支出)会产生全面和复杂的影响。我国政府出台了调增行政人员工资、增加政策性补贴等多种财政措施,对行政经费支出总量产生了明显的刺激作用。行政经费支出增长指数与同时期的全国商品零售物价指数存在高度的相关性。WJ为以1978年为基年的城市居民消费物价指数,作为解释变量应该纳入回归模型。
(五)法规政策及其它因素(D)。提高行政财务管理水平和法制、法规建设水平,是合理控制行政经费支出总量、逐步剔除行政经费支出中的“白象”项目的重要手段。考虑到量化的困难以及时间序列数据的缺乏,在模型中采用分阶段回归。从以上的R2看回归效果良好。GDP是行政管理经费增长的基础,因而他们之间为正向关系。财政支出CZZC对行政管理经费的影响在1990年到2006年阶段为正,在2007年到2011年为负,但这个在10%的置信度下不显着,说明国家严格控制财政支出用于一般公共服务。国家1990年后严格控制行政人员数量XZRY,已几乎没有太明显的增长,对管理经费的影响为负,但在2007年以后,向服务性政府的转型,提供更多的一般公共服务,因而公共服务人员有所增加,其对公共服务支出影响为正,但是在10%的置信度下不显着。物价的变动跟不上推高行政管理费的上涨,所以物价变动对行政管理费用的影响为负,说明了公务员的实际工资节节攀升,因此社会上一时有着公务员是代表高工资的群体,使得许多大学生纷纷参加公务员考试。
三、构建高效廉洁的行政管理模式
(一)高效廉洁行政管理。2006年2月13日《中国改革报》发表一文“我国单位GDP财政供养比例超发达国家20倍”,说明我国的行政效率低下。在行政管理支出的使用过程中,政府机构用最小的成本提供最大的公共商品和服务,以实现公共产品生产的X-效率。X-效率由以下因素决定:一是人的素质。在政府部门中,公务员的素质最重要,不但需要高尚的思想素质,还需要高超的业务素质。二是现代化技术。采用的技术越先进,行政管理支出效率就越高。先进的信息处理能力、高度的自动化程度提高了物质的使用效率。三是现代政府的管理水平。合理的激励约束机制,使公务员的私利和公众的公共利益协调一致,提高政府部门的X-效率。人、技术、管理三方面的配置协调一致,则会产生X-效率。
(二)精简机构,直接管理。目前行政管理的低效率可部分归因于责任重叠和部门重复,公共财政管理体制过多的层级,进一步降低了转移支付的效率。华东师范大学中国行政区划研究中心主任刘君德认为,行政机构改革的方向应该是一种“减少层级,增加幅度”的“扁平式”结构。张新光(2009)提出中国农村行政管理体制改革应按地、县、乡、村四级连动的整体改革思路,撤销地区一级,强化县一级,精简乡一级,充实村一级。
(三)行政管理的新机制———“以钱养事”。按照公共财政的原则,由政府提供的公益服务,采取委托外包的形式来实现,既能降低成本,又能提高效能,这是行之有效并为当今世界所通行的方式。凡是事业单位,所用人员都应该竞争上岗,能上能下,能进能出,这样才能形成具有活力的新机制。湖北省已建立农村公益服务“以钱养事”新机制。
(四)加大财政透明,引入公众监管。加强财政透明度,发挥公众的监督优势,才能提高公共服务效率。行政管理系统的改革为什么进展不大?最主要的一条就是公众这个主角在公共财政改革中的缺位。俗话说“几十个文件捂不住一张嘴”,只有公众有效参与,才能有效杜绝公款吃喝,才能切实有效地提高公共行政效率,才能实现真正的服务型政府。
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