论文摘要：按照责权统一的原则,遵循“过程控制,持续改进”的管理理念,在科学划分税收征管权、合理分解岗位职责的基础上,设定工作规程,确定责任追究标准,进行责任追究,从而落实税收岗位责任,提高税收效率、效能的一种岗位责任制模式。
引言
从本世纪初开始,利川市地税局一直在探索以法治、效率为核心的制度或机制,以此来实现“执法有依据,行为有规范,权力有制约,过程有监控,违规有追究”的目的。特别是2006年初,省地税局在利川市推行税收执法责任制试点以来,利川市地税局在省、州局的指导下,对税务行政、执法及其考核评议责任制进行整合和完善,推行地方税务机关行政执法责任制,形成了内外和谐、上下和谐、征纳和谐的“利川模式”,经过近3年的运行,取得了良好的效果。
一、“利川模式”的基本内容
“利川模式”的行政执法责任制可概括为“三改、三定、一再造、四联动”。
(一)“三改”的主要内容
———改变机关职能。就是改“管理监督型”职能为“管理服务型”职能,构建名符其实的“扁平型”机构。遵照“精简、统一、效能”的原则,利川市地税局撤销原来的5个征收分局、1个稽查局和11个机关内设股(室),重新设置“七科一室”,即税费征收服务科、信息管理科、税费管理一科、税费管理二科、税费管理三科、法制科、监察考评科和办公室。机构“扁平型”后,减少了行政管理层次,扩大了行政管理幅度,实现了县(市)级地税机关由单一的行政管理职能向以管理服务为主、行政管理为辅的职能转变,达到省局要求县(市)局税务机关“管事”的目的。———改变纪检监察模式。恩施州地税局撤销利川市地税局纪检组长职位,派驻纪检监察员,利川市地税局在内设的“七科一室”分别确定1名副科长(副主任)为兼职监察员;重新设置的监察考评科除保持原有纪检监察职能的同时,增加工作考评、责任追究两项新职能,履行教育、监督、保护、惩处以及考评、追究、管理、服务等多位一体的综合职能,真正把纪检监察工作落实到税收执法和税收行政管理之中。从运行的情况来看,纪检监察监督范围更广,监督力度更大,更好地体现更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设的要求,得到各级党委、政府、纪检监察部门的充分肯定。原湖北省纪委书记宋育英在利川调研时,充分肯定了派驻纪检监察员的作法。———改变稽查体制。利川市地税局稽查局撤销后,由恩施州地税稽查局整合稽查资源,形成一级稽查体制,统一行使稽查权,让利川市地税局彻底解脱出来,把更多的人力资源投入到税收管理权和日常检查权之中,减少了执法过程中的行政干预。
(二)“三定”的主要内容
———定岗位。就是将地方税务机关的征收、管理、服务、监督等职能,细化到具体的岗位,保证每个岗位事权的相对独立性和完整性。在全面梳理现行税收法律、法规、规章、规范性文件和行政制度的基础上,因事设置50个岗位。设置岗位时,打破传统习惯,将局长、副局长、科长(主任)、副科长(副主任)都设定为工作岗位,赋予具体工作职责。———定职责。就是依法对岗位职责进行确认。主要包括三个方面的内容:一是税收法律、法规、规章明确规定的职责;二是法律、法规、规章规定的法定条件发生时,法定赋予税务机关的职责;三是法律、法规、规章赋予税务管理相对人的权利,当这些权利由相对人行使时,即反向成为税务人员的必备职责。———定人员。就是在确定岗位人员时,采取全员竞争上岗的方式,通过知识考试、命题面试和组织考核三个程序,公平、公正、公开竞争,做到人尽其才,人尽其用,科学合理地配备岗位工作人员,充分调动干部职工积极性。
(三)“一再造”的主要内容
“一再造”就是工作流程再造。工作流程是事务运行的轨迹,是履行岗位职责的基础。利川地税局按照精确、细致、深入的要求,根据法定事项、法定程序和法定要件,以处理环节为要素,在确保事项完整运行的前提下,对税收服务、管理、监督等环节进行分解,再造成为税务事项工作流,统一每个工作流“节点”的实体规则和程序规则,制定科学严密、简便易行、责任明确的工作流程,明确职权行使的步骤、顺序、时限和形式标准,明确科室之间、岗位之间的权责。“利川模式”将现行税收管理流程归结为8个环节点,即政策管理、业务受理、调查核实、行政核批、纳税评估、日常检查、处理执行、责任追究。把新的管理流程贯穿于各个具体业务工作中,各职能岗位各司其职,相互衔接,相互牵制,一环紧扣一环,环环相依,使税收管理更加程序化、规范化。
(四)“四联动”的主要内容“四联动”就是指岗位责任、智能参与、考评监督、责任追究“四个轮子”同时联动。“利川模式”对领导岗位到一般岗位的所有在岗人员,都按岗定责。通过职责确定和划分,使机构、岗位、人员、职责有机地结合起来,岗位明确、职责明确、权限明确、任务明确、目标明确,做到了“人人有责、层层有责”,有效地解决了“做什么”的问题。“利川模式”明确规定了依托计算机网络处理事务的环节、时间和内容,实现计算机管人、智能控制。运用计算机进行纳税人的信息管理、征收管理,税务人员工作日志管理和日常公文处理,提高了办事效率。“利川模式”坚持“权力运行到哪里,监督就应该到哪里”的原则,建立社会化监督网络,全程监控税务干部是否履行责任,是否依法履行责任。聘请纳税人代表为税风税纪监督员,定期不定期地开展行风评议,根据反馈意见和建议,制定整改方案;聘请特邀监察员,定期召开座谈会,听取他们对地税工作的意见和建议,及时改进工作;畅通社会监督渠道,采取发放评议表、设置意见箱、公开举报电话、在网上开辟廉政论坛等方法,广泛征求纳税人对地税机关及其工作人员履行责任的意见和建议,定期收集整理,及时处理回复。与此同时,坚持公开、公正、公平和客观评判的原则,由监察考评科人员负责对各岗位人员履行职责情况进行严格的考评监督机制,成为行政执法责任制实施的有力保障。在具体操作中,根据考评结果或外部反映的情况,在限期整改的基础上,按照责任形成的因果联系划分直接责任和连带责任、主要责任和次要责任,并根据责任大小、后果影响程度以及整改效果等因素,分别予以责任追究。据实施过错责任追究记载:2006年第四季度,经济惩戒数29人次,惩戒金额740元;通报批评29人次、责令写出书面检查2人次。2007年,经济惩戒数49人次,惩戒金额4340元;通报批评49人次。通过严格实施责任追究,解决了“做错或做得不好怎么办”的问题。
二、“利川模式”的特征
(一)岗位责任的独立性
按照责权统一的原则,遵循“过程控制,持续改进”的管理理念,在科学划分税收征管权、合理分解岗位职责的基础上,设定工作规程,确定责任追究标准,进行责任追究,从而落实税收岗位责任,提高税收效率、效能的一种岗位责任制模式。岗位责任的独立性具有以下特点:———岗位职责明确化。在划分职权、明晰岗位职责的基础上的,根据每个岗位不同分工,对执法权力、内容、程序方式等做出明确规定,有效解决了岗责不清、责任不明的问题。———工作规程标准化。严格依照《征管法》及相关法律、法规的规定,将税收管理、征收事项进行标准化分解,明确程序和责任,统一了岗责设置,明晰了责权利界定。———评议考核规范化。通过运用计算机网络信息技术对行政执法责任制执行情况进行监督考核,并按照统一的标准和尺度进行考核。———责任追究制度化。以岗位职责划分为基础,以工作规程中的具体规范为基本要求,以评议考核的结果为直接依据,本着有错必究、过罚相当、教育与惩戒相结合的原则,对行为主体的履行责任的过错行为进行追究。
(二)质量管理的标准性
利川地税局的行政执法责任制以ISO9000质量管理体系为基础,将地方税务机关的各项规定与之融合,通过质量的内审、外审,落实行政执法责任制。具体来讲,就是在实践过程中,运用质量管理理论中的人力资源配置原理,对税务机关内部岗位、职责及税收执法权和行政管理权进行重组、调整和细化,把税收管理、征收过程分解为若干环节,形成新的治税与管理流程,并运用管理系统特有的质量记录功能,完整记录税收管理、征收的每一个过程、环节、每一个“权力点”的真实数据,确保岗位责任考核“用数据说话”。通过导入ISO9000质量管理标准,逐步建立起税务质量管理体系,保征了行政执法责任制的严密性、真实性、持续性。严密性确保了税收岗位责任制落实过程中的控制要求和税收征管质量的验证要求,使税收征管工作过程和结果的全部因素处于受控状态。真实性避免了人为的不确定、不真实等因素,为确保税收征管行为符合要求和有效运行提供了客观证据。持续性通过管理评审、质量审核、纠正措施控制等程序,对税收征管的适应性、有效性进行定期评审,确保行政执法责任制持续改进。
(三)资源配置的效能性利川地税局在实施行政执法责任制过程中,按照“精简、统一、效能”的原则,不断整合人力资源,减少管理层次,实施业务重组,构建“工作流程化,机构扁平化,管理信息化、考评制度化、服务规范化”的现代税收征管运行机制,改县(市)一级管理机构为管理与征收职能合一的新型税收管理机构,实现税收资源的优化配置。这一特征体现出以下三个具体特点:———目的性明确。将税收征收、管理目标和执法责任要求转化为岗位绩效考核目标,使责任主体有明确的责任和目标导向。———模式简单、成本较低。利川是山区农业大市,利川市地税局针对农业税收改革后的地方税收结构变化情况,因地制宜地推出机构的扁平化,减少中间过度环节,对乡镇税费实行“约时定点、巡回服务”的征收方式,既满足了农村税费的征收需要,也满足了发票开具、发售等需求,由此带来了税收成本大幅度降低。三是方式灵活,突出执法结果。利川地税局行政执法责任制突出过程和结果控制,在一个业务循环期内,考评主体和岗位责任主体共同全面审视、评判效绩,实施责任追究,保证了岗位责任的落实。
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