2019 年 8 月 26 日 经全国人大常委会通过的《中华人民共和国土地管理法(修正案)》，建立在三十多年来三轮重要修法法案的基础上，是因应党的十八届三中全会后关于土地制度改革系列政策及其实践诉求所为。强化市场要素在土地资源配置中的作用、平衡好公权力与私权利协调下的土地利益，是其重要价值目标。本轮修正案共 35 点修改，所涉内容主要是“三块地”改革和耕地保护与“多规合一”的现实需求。新的土地管理法有其鲜明的时代特点，多处值得肯定和倡导，但在市场经济迅速发展、国家对新土改寄予厚望的背景下，检视该修法之上述内容，还有较大完善与发展空间。
土地乃天然而成，本不属任何人或任何国家。但国家产生后，土地制度便成为国家发展战略考量的核心内容，是国民经济发展、人民财富增长的重要基础，是领土主权国家独立的标志，是战争的主要争夺对象。对其管理抑或限制与自由的制度调节举足轻重，其法律规范意义非凡。《中华人民共和国土地管理法(修正案)》已经 2019 年 8 月 26 日全国人大常委会审议通过，这是自 2011 年的部委送审稿以后到 2013 年以“改革”为主题的党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》颁布以来，启动新一轮土地改革后最重要的立法盛事之一。其有多处值得肯定与倡导，同时，回顾修法历史，对照中国市场经济发展现实、国家对新一轮土地改革要求和民法典编纂的期待，该法回顾还有较大完善之空间：改革未竟，且绝不止“一公里”。
一、《土地管理法》修法史与土地改革的联动
作为中国改革开放后土地领域第一部综合性法律，《土地管理法》随着市场经济的发育、发展和土地制度的革新，成为少有的修正频繁的一部法律。
(一)兴起的市场经济是《土地管理法》三轮修法的直接动因
制定于 1986 年改革开放中期的《土地管理法》，虽不可避免地遗留着较浓郁的计划经济色彩，但“毕竟结束了长期以来土地管理无法可依的局面，实现了我国土地管理由多头分散管理向集中统一管理的历史性转变”，其具有划时代的价值。1 两年后的 1988 年该法第一次修改，直接呼应社会现实中诸如土地使用权有偿转让、土地出租等突出问题，其修法内容是对宪法修正案相关条款的具体落实，昭示着中国土地改革向市场经济进发。1998 年第二次修法力度较大，谓之全面修订，其顺应市场经济体制要求下的土地管理与利用方式的重大变革，较为全面地规定了土地用途管理制度，首次确立了切实保护耕地为基本国策，同时提高土地征用补偿标准的规制与土地监查制度的建立等也是修法的指向，内容明显丰富于前一次修法。2004 年《土地管理法》作出第三次修改，缘由是彼时“圈地热”异常呈现，由征地引发之社会冲突激增，同年 8 月，《宪法修正案》将《宪法》第 10 条第 3 款修订为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，仅就此点，《土地管理法》即对个别条款作了“合宪性修订”，从规范单一征用法则到确立征收与征用并用法则，科学规范了征地制度。此次修法幅度不大，然变革现行土地制度的信号强度不减，全面实行改革开放的势头不可小觑。
(二)新一轮土地制度改革是对《土地管理法》修法之挑战与机遇
2 2004 年《土地管理法》第三次修正后近十四年来，屹立未动，对国内土地管控与利用起到了积极作用，法价值目标得以基本实现。但党的十七大以来，特别是党的十八届三中全会以来，土地改革政策频频出台，实践需求日益凸显，现实的改革举动甚至有的已经走在法律规则之前，令世人瞩目。当下，“严格土地管理、加强土地调控、推进土地节约集约利用，划定永久基本农田、深化土地有偿使用制度”则是党中央、国务院在土地问题上做出的最重大战略决策。3 土地制度改革也顺势而为、乘势而上：
1. 自 2005 年至今出台的 14 个中央一号文件，始终围绕和针对“三农”问题，以及必然交织的土地制度，其直面的正是《土地管理法》实施中的新问题。
2.2015 年 2 月全国人大常委会通过了《全国人大常委会拟授权国务院在 33 个试点县(市、区)暂时调整实施土地管理法的相关规定》，暂时停止实施三个法律条文，即《土地管理法》第 43 条和第 63 条、《城市房地产管理法》第 9 条;4 暂时调整实施三个法律条文，即《土地管理法》第 44 条、第 62 条 5 和第 47 条。6 中国土地法制改革向纵深发展的集结号由此奏响，截至 2018 年年底，经过近四年实践，33 个试点的实验性立法总结按照全国人大的安排部署拟于 2019 年年底收官，7 显示试点政策还要与土地管理立法修订稳妥衔接。
3. 2016 年 11 月中共中央、国务院发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，其大量内容涉及对土地产权的保护，相关政策和制度更是凸显《土地管理法》在实践运行中的窘境。
4. 自党的十八届三中全会的改革决定以来，中共中央关于农地“三权分置”和宅基地“三权分置”的相关政策共出台计十余个。8 党的十九大乡村振兴战略的提出，其提示《土地管理法》修法若干重要方面之指向愈加鲜明。
因此，研判十余年中国土地制度的运行现状，针对土地管理领域面临的严峻形势与突出问题，党的十八届三中全会后土地制度改革的步伐不断加速，与时俱进谋发展成为亟待修改滞后的《土地管理法》的主基调。
现行《土地管理法》的第四轮修法，启动于 2017 年 7 月原国土资源部送审稿，经过 2018 年 2 月与 5 月两次司法部征求意见稿到 2018 年 12 月全国人大常委会一审稿、2019 年 7 月二审稿，直至 2019 年 8 月 26 日全国人大常委会通过《土地管理法(修正案)》。这个立法修正案在 2019 年 7 月二审稿增加 8 个条款、删除 4 个条款、修改 18 个条款共涉及 29 个修正点的基础上，作出增加 9 个条款、删除 4 个条款、修改 22 个条款共涉及 35 个修正点(其中一个修正点涉及相关概念名称统一)的决定，结束了本轮土地管理法修法活动，表明中国新一轮土地制度改革的阶段性任务完成。
二、《土地管理法》修法的时代意义、基本原则与主要内容
(一)修法的时代意义和基本原则
1. 党的十九大报告明确提出新时代我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需求与经济社会发展不平衡、不充分之间的矛盾。为解决发展不平衡、不充分的事实，报告进而提出了区域协调、乡村振兴、生态文明建设等发展战略。在此背景下，如何通过土地管理法制的完善、发挥土地资源在实现经济社会充分发展中的作用，有必要结合我国新时代土地资源利用、土地市场发展、基础农地关系调整、城乡融合与发展战略升级，深度把握新时代土地管理法存在的主要问题，确保土地管理在时代转型和制度变迁中的科学性和现实针对性。对此国家自然资源部陆昊部长在《土地管理法修正案(草案)》的立法说明中强调，党中央、国务院高度重视农村土地制度改革，本轮修法意义重大：一是要落实党中央、国务院关于土地改革的决策部署;二是在认真总结农村土地制度改革试点成果基础上形成立法修正案，以有效因应时代的需求与历史任务。9 综合观之，在坚持土地公有制和市场经济体制的新时代大前提下，配置好计划与市场关系中的土地资源、平衡好公权力与私权利协调下的土地利益，是该法修订的主要价值所在。
2. 土地制度是国家的基础性制度，事关经济社会发展和国家长治久安，2018 年 12 月全国人大常委会的《土地管理法修正案(草案)》的立法说明阐述了在修改过程中的立法基本原则有坚持正确方向、坚持问题导向、坚持制度创新、坚 持稳妥推进等四个方面。10
(二)《土地管理法(修正案)》的主要内容
《土地管理法(修正案)》共 35 个修改点，持续涉及或强化的内容主要针对“三块地”改革和两个现实需求：
1. 关于土地征收。主要完善三方面：第一，首次对土地征收的公共利益进行明确界定，缩小土地征收范围，且立法采列举与概括的折中模式(修正案第 14 条、第 16 条);第二，首次明确了土地征收补偿的基本原则，完善了对被征地农民的合理、规范、多元保障机制(修正案第 19 条);第三，改革或修正了征地程序，更加注重征收实践对农民利益的维护(修正案第 18 条)，其改革力度前所未有。
2. 关于集体经营性建设用地入市。主要完善于两个方面：一是明确入市的条件(修正案第 6 条、第 23 条、第 25 条的规划安排);二是规范了入市后的基本管理措施(修正案第 24 条)。条文并不多，但被认为是本次土地管理法修改的最大亮点和突破创新。
3. 关于宅基地制度。制度完善体现在：一是健全宅基地权益保障方式，在原来一户一宅的基础上增加了户有所居的规定(修正案第62条第2款);二是明确允许宅基地有条件的自愿有偿退出机制(修正案第 62 条第 6 款);三是完善宅基地管理制度(修正案第 26 条、第 29 条、第 62 条)。
4. 除“三块地”改革方面的其他修改。突出完善两个现实需求：一是强化耕地尤其是永久基本农田保护(修正案第 8 条至第 13 条、第 15 条);二是为“多规合一”和建立国土空间规划体系预留空间(修正案第 4 条、第 5 条)。
三、新《土地管理法》的进步与成功之处
(一)修法之主要特点
作为土地管理法修正案的参与者、见证者、追踪者和观察者，笔者认为该法呈现在客观层面有两个特点：
第一，试点改革跨入依法改革，从微小局部扩至全域乡村，服从现实需求且重点突出。通过“三块地”联动改革实践，将创新行为上升为法律;基本农田保护 2.0 版 11 并将通过拟编制统一、全新的国土空间规划体系，形成生态红线、永久基本农田、城市开发边界三条控制线的整体管控框架。
第二，纸面上的法到实践需求的法，有认知但也存在距离，表明改革还在路上 。正如全国人大常委会委员程立峰所言：“本次法律修改采取积极稳妥的态度，将看得准的问题、改革实践证明可行的做法上升成为法律，对一些一时看不准、不成熟的做法，还继续开展试点，特别是要加大土地制度综合性改革措施力度，为改革于法有据提供更多的实践经验和立法基础。”12 如是，修正案并非面面俱到，任务未竟，形式结束应即新序章发动，立法还需努力。
(二)修法之主要进步
性系统查看《土地管理法(修正案)》的 35 个修正点，其在立法技术与修法观念上均体现了一定进步，主要表现为三方面：
1. 修法者态度认真，立足现实症结。立法者基于一定的问题导向和目标导向，修法中力图反映当下中国改革的基本实际需求，有创新意识和解决现实难题的良好愿望。例如，顺应了社会主义市场经济发展的要求，删除了与之不相吻合的条文，主要是原法第 43 条(同地不同权问题)、重申土地公有制规定、更加严格的耕地保护、反映“三块地”改革中彻底破解建设用地入市规制障碍、要求改革宅基地制度的导向、征收条件程序的进一步优化和明确规制等。
2. 对民事权利与管理权力相纠缠中的利益协调衡平有较深刻认知。在立法中坚守了行政法应有的品格。例如宅基地使用权的权利体系方面，在民法典分则物权法编二审稿关于宅基地使用权只字不改、依然对土地管理法保持依赖时，其并未给现行《物权法》第 153 条及其二审稿同样条款留下“宅基地取得、行使和转让”的法条转致空间，对相关协议、回购等私权关系均未提及。
3. 体现一定法学专业精神，比较注重体系化，用语较为规范，吸收了学者们的一些重要意见。例如征收条件的设立，“为了公共利益”六个字的加入，“户有所居”入法、宅基地退出机制、落实十八届三中全会关于建设用地“同等入市、同权同价”的要求，特别是修正案第 23 条规定“土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定集体经营性建设用地作出合理安排”等，表现出增强立法的科学性和民主性的努力。
四、对《土地管理法》具体修改条文的检视与建议
尽管此次《土地管理法(修正案)》取得了一些成绩，但仍存在反思与完善的空间。本文从文义到立法目的解释入手，分述为五个方面的主要意见与理由。
(一)关于征收制度革新中的主要问题
1. 征收条件。新修正的《土地管理法》第 45 条是新增的关乎启动征收的实质要件之重要条款。本条最可贵的在于增加了“为了公共利益的需要”这一征收目的，具有特别意义，其既是对所列举的适用征收情形加以目的限定，也是与《宪法》《民法总则》等法律的科学合理衔接;其次，征收条件在形式上是采折中主义，即不纯粹列举，也不单独概括，二者相加，亦称例示法。但是，该法第 45 条第 5 项“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上地方人民政府批准由县级以上人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的”的规定和本条最后一款关于成片开发对各类规划与计划的符合度与标准的规定殊值思考。因为，纳入国民经济和社会发展规划、年度计划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的开发建设符合公共利益的需要，而部委设立成片开发建设的标准是否符合公共利益尚不明确。而这里唯一需要明确的恰恰是：无论规划成片开发建设是否纳入各类规划和年度计划，有无部委关于成片开发建设的标准，均须以这类建设是否属于公共利益的范畴为判断前提。有此前提，既不需要强调规划性、计划性，也不需要国家部委另设标准。而且，根据普适的法律常识，公共利益是可以解释的。从目的认知，公共利益即公益，公益性对应商业性;从内涵看，公益具有公共性、非排他性和收益对象的不确定性;从外延观察，最优选的立法方式是折中式，即不完全列举，无须穷尽，允许立法开放，有概括兜底条款;从世界先进文明的立法例维度看，公共利益也是同样如此可被界定。因此，该项属于伪征收，不应与征收条件混为一谈，应适时删除。
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其实，符合规划计划的非公共利益的成片开发建设并不是没有出路，应通过设立与公益性质之征收平行的市场化土地储备法律制度加以解决。经济学家刘守英教授认为：征地制度上，要限制地方政府的权力，建议借鉴中国台湾地区，两种征地方式同时进行，即一种是划定征地目录以后，一般性征收就依据符合公益性用途原则 ; 另一种是特殊征收，比如做园区大面积开发，保证农民土地所有权的价值实现。其指出，台湾的区段征收，就采用了抵价地的方式，和原土地产权所有者共同开发。13 从民法学研究角度观察分析，这就是土地利用的两条国际性路径——公益的归入土地征收范畴，非公益的当属土地储备制度规范。14
但目前新法已准备实施的前提下对“成片开发建设”如何认识和操作?笔者认为，首先，对 “成片开发建设”这样的伪征收的认知要区别于征收制度。“成片开发建设”虽已然作为征收集体土地的情形之一，但其受益主体具有特定性，具体情形下一定不是全整的公共利益范畴，可能部分非公益或者全部非公益，如果全部为公益便可直接适用第 45 条的前 4 项内容，无须再判断，其被专家学者们质疑的正是含杂着非公益性质的土地权利的取得问题。其次，在当前土地制度改革背景下，应有可操作性考量，可以借鉴境外经验，对征收决定公益目的的司法控制功能进行补强。即遵循“比例原则”：内含的各阶段均以一定的事实审查作为基础，为“成片开发”公益目的的司法审查提供方法论指导，其审查步骤依次包括征收目的本身的正当性、征收目的实现的有效性、征收目的实现的必要性、公益目的与私益损失之间合乎比例，其方法兼具“问题思考”与“体系思考”的特性，是促进国家权力结构平衡、调和公益与私利，达到实质正义的一种理性法则。15 这一法则借鉴价值较高，当然对法官的要求也很高，应该尝试，也借以避免社会不稳定因素的发酵。
2. 征收程序。新法第 47 条即关于征收程序的规定，应该说与二审稿相比，其进步表现在“公开、公平、公正”原则的彰显，目的在于平衡公益与私益，着意保护农民切身利益。但遗憾的是：第一，缺乏相对人不服时的程序救济条款，没有采纳学者建议的“被征地的农村集体经济组织及其他土地权利人对市、县级人民政府作出的征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”。同理该法第 48 条也存在同样问题。而救济条款内容有源可循：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第 1 条，明确了对被征地的农村集体经济组织进行事后救济的途径。第二，按照《民法总则》第 99 条的规定，农村集体经济组织就是集体土地所有权人，故应删除本条“村民委员会”的字样，若无集体经济组织时，自然再适用《民法总则》第 101 条的代行规定，也就是说，村民委员会并非与集体经济组织同处平行之私权主体的地位。第三，对于百姓，征收乃天大事宜，但条文并未明确规定听取征收意见的形式一定为听证会，只是较为主观的规定由征收主体的公权力一方认为有必要时采听证程序，更缺乏要求在作出征收决定时以书面形式表明是否采纳了农村集体经济组织及其成员的意见及理由。按此操作表明征收较为急迫，难以将听取的意见落到实处。而《城乡规划法》第 26 条堪称合理规定的典范，16 照搬采纳并不难。
3. 征用条款。《土地管理法(修正案)》(送审稿)中曾新增第 53 条关于征用的相关规范，但新法并未保留。无论在理论上还是实践中，土地征用与土地征收是明显不同的制度，本法应当对这两种制度均予以同步规范，其最基本的科学性和实际操作的意义，自不待言。概言之，本次修正案对征收问题的态度或立法立场有所突破，但同时偏于谨慎、保守，特别是关于成片开发建设的所谓征收条款是对公共利益目的的不适当扩张，实践中难免为单方剥夺相对人的土地权利提供可乘之机，因此，应当对超越公权力者保持警惕。——论文作者：陈小君
