摘 要 本文基于“一案三制”的政策框架，梳理了我国应急体系的演化过程和阶段性特征，分析了基层应急管理的现实绩效与制度困境，提出了新时期基层应急管理工作的优化路径。本文提出，要加强应急法制体系建设，明确应急主体地位、权责，规范应急管理流程，逐步打破单纯的科层制应急预案体系，重视整体理论与协同理论指导，建立并完善应急联动与协同机制，充分发挥专业人才的优势，提高应急预案编制的逻辑规范性等。
关键词 一案三制; 应急管理; 应急预案; 基层政府
当前我国安全生产形势依然严峻，事故总量较大，各类重大突发事件仍时有发生。① 自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发事件每年造成非正常死亡超过 20 万人，伤残超过 200 万人，经济损失超过 6000 亿人民币，突发事件的紧急性与危害性对社会经济生产活动与人民生命财产安全造成了巨大威胁。
2018 年 3 月《国务院机构改革方案》提出组建应急管理部，应急管理事业进入新的发展时期，国家应急体系建设的重点从全灾害管理走向全过程管理。② 基层政府作为应急管理最前沿的部门，其应急管理工作对于解决区域突发事件起着关键作用。如何做好基层应急管理工作，也就成为一个迫切的理论研究议题。
一、应急体系演化与基层应急管理的现实绩效
2003 的“非典”之前，我国尚未建立起“一案三制”综合应急管理体系，但已经存在分灾种的灾难响应体系。 2003 年“非典”大规模传播与流行，对我国公共卫生安全产生了极大的威胁，同时对分灾种的灾难响应体系提出了巨大挑战，分灾种响应体系已不再适应当时突发事件应急管理要求。
“非典”之后，我国建立起了以“一案三制”为核心的综合应急管理体系，③ 并在“一案三制”方面进行了制度设计和行动安排: 初步形成以《突发事件应对法》为基本法，《防震减灾法》《传染病防治法》《水法》《安全生产法》等四五十部单行法与之并存的应急法律体系; 制定出台以《国家突发公共事件总体应急预案》为总纲和 25 件国务院专项预案、80 件国务院部门预案、31 个省区市总体预案以及企事业单位应急预案和重大活动应急预案等六个部分组成的应急预案体系; 明确国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责为主的应急管理体制; 初步形成了统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制。“一案三制”综合应急体系的建立很大程度上弥补了分灾种应急响应体系的缺陷，强调应急的综合性，在 2008 年汶川地震的应急管理上发挥出了巨大的作用。虽然“一案三制”应急体系使我国应急管理质量飞速提升，但其并不完善，尤其是基层应急管理实践中暴露出很多问题。例如，2015 年上海发生踩踏事故，共造成 35 死亡、 42 人受伤。国务院的调查报告指出: “对事发当晚外滩风景区人员聚集的情况，黄浦区政府和相关部门严重缺乏公共安全风险防范意识，对重点公共场所可能存在的大量人员聚集风险未作评估，预防和应对准备严重缺失，事发当晚预警不力、应对措施不当，是这起踩踏事件发生的主要原因。”④2015 年的“东方之星”客轮翻沉事件，造成 422 人死亡。事件调查组提出的政策建议为: “进一步加强长江航运恶劣天气风险预警能力建设; 加强内河航运安全信息化动态监管和救援能力建设; 加大内河船员安全技能培训力度，提高安全操作能力和应对突发事件的能力……”。⑤2015 年天津港危险化学品仓库爆炸事故，共造成 165 人遇难、8 人失踪、798 人受伤。针对此次事故，国务院的调查指出: “天津市政府应对如此严重复杂的危险化学品火灾爆炸事故思想准备、工作准备、能力准备明显不足; 事故发生后在信息公开、舆论应对等方面不够及时有效，造成一些负面影响; 消防力量对事故企业存储的危险化学品底数不清、情况不明，致使先期处置的一些措施针对性、有效性不强”。⑥2016 年深圳光明新区滑坡事故，共造成 73 人死亡，4 人下落不明，17 人受伤。国务院的调查报告显示，无视受纳场的安全风险，对事故征兆和险情处置错误是造成重大人员伤亡和财产损失的主要原因之一，在提出的八项改进措施中，与应急管理直接有关的包括: 加强城市安全管理，强化风险管控意识; 加强应急管理工作，全面提升应急管理能力; 加强事故隐患排查治理和举报查处工作，切实做到全过程闭环管理。⑦ 从以上四起安全事故可以看出，仅仅应急响应已经难以满足目前应急管理要求。与“汶川地震”等自然灾害不同的是，这四起安全事故是完全可以避免的，国务院调查组对四起安全事故报告中均重申应急管理中安全防范意识、风险源的辨识、应急资源评估、监测与预警、先期应急准备、部门间应急协同、信息公开与舆论应对等环节的重要性，强调应急管理应是全过程管理。这四起突发事件相继发生及造成的巨大损失表明: 虽然近年来我国应急管理“一案三制”建设取得了不少成效，但就现实而言，仍凸显出法律法规缺位、预案适用性差、行动主体有限、协调机制缺乏等弊端。
2018 年 3 月《国务院机构改革方案》提出组建应急管理部，重点关注应急的全过程管理和部门间的协同。首先，应急管理部的成立是新中国成立以来我国应急管理组织体系改革力度最大的一次，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的一次重大改革，旨在解决当前应急体制机制中存在的重大问题。其次，应急管理体制改革是防范和应对重大风险挑战的制度性安排。再次，应急管理体制改革是应急管理体系的系统性重构。目前，国家、省( 直辖市) 、市( 地级市) 、县四级应急管理部门已全部挂牌成立，应急部门从上到下机构已基本建立。但作为新成立的部门，应急管理部存在着体制、机制上阶段性的缺陷。第一，机构虽已完成组建，但上下不贯通、左右不协调的问题仍然突出。省市县应急机构都已组建，包括县政府人员已基本到位，但从上下联通来看，机构体系没有完全贯通，在业务上保有相对的独立性。从左右协调来看，应急管理涉及的很多职能并没有完全划分明确，交叉重叠或脱节空挡的问题仍然不同程度的存在，各部门责任如何履行还缺少协同有效的体系支持和运行。第二，职能职责基本明确，但履行职能的技术手段和支撑体系还十分薄弱。应急涉及的监测体系尚未实现信息联通和资源共享，协调整合的任务还十分艰巨。除了体制之外，应急机制也存在阶段性的不足，主要表现为应急全过程管理执行力度不够。2019 年 2 月，广东东莞中堂镇污水处理中毒事故，造成 7 人死亡，2 人受伤，直接经济损失 1200 万元。调查报告指出，安全生产主体责任、安全生产管理制度、安全生产隐患排查治理工作不落实、应急预案编制不完善、应急演练缺失、专项安全培训不到位，均是导致事故的主要原因。⑧2019 年 3 月，江苏昆山汉鼎精密金属有限公司发生爆燃事故，导致 7 人遇难，5 人受伤。调查组通报称，事故暴露出的危险源辨识和风险评估不到位、事故排查治理不到位、现场管理不到位是事故发生的主要原因，要求基层政府全面摸排同类风险隐患，强化风险源辨识管制，加大执法力度，强化信用约束等。⑨2019 年 4 月，山东济南“齐鲁天和惠世”制药有限公司发生着火中毒事件，造成 10 人死亡，12 人受伤。事故暴露出事发企业安全意识薄弱、管理不到位、应急能力不足、对于化学物品等风险源普查不到位。该企业近年来多次发生安全事故，暴露出地方政府监管部门专项整治不到位，安全监管失之于软等问题。⑩
我国应急管理体系是在实践中逐渐建立成熟的。应急管理部的成立和发展是对“一案三制”应急体制、机制的补充和完善。但是由于应急管理部成立时间较短，相应的应急体系和机制还有待发展。尤其对于基层政府来说，应急预案编制的合理性、应急法律的约束强度、应急体制结构特征、应急机制的过程完备性等应急管理工作均存在一定的提升空间。
二、基层应急管理制度困境
在 2003 年应对 SARS 事件以后，我国应急管理进入快速推进阶段，各类应急预案编制总量不断上升，基层应急预案经历了“从无到有”的快速发展，涵盖各个领域，很大程度上加强了全国范围内基层部门应急准备、应急处置能力与居民的风险防范意识。“一案三制”应急体系作为我国应急管理建设的基本框架，为基层应急管理效能发挥提供了制度保障，但同时“一案三制”应急体系的结构约束使得应急管理暴露出诸多问题。因此分析基层应急管理制度困境，视角应从预案本身延展到整个应急体系中。
1. 应急法律不完善，对基层应急管理工作规范性不强。为了做到对突发事件进行快速反应与提供决策依据，中央政府采取“立法滞后，预案先行”的方式，使得应急预案的形成和应用要早于相关法律法规的颁布( 见表 1) 。“立法滞后，预案先行”也暗示了“一案三制”体系的结构约束，即在应急预案颁布发行时，相应的预案管理法制、体制、机制也尚未建立，使得应急预案在管理、操作过程中的地位难以确立。
基层政府虽然不能制定相应法律法规，但是其应急管理活动需在相应法律框架内进行，基层应急管理工作缺乏高阶法律条文规范指导，表现为: 第一，各应急主体的地位不明确，处置突发事件时难以有效协调; 许多宏观法律条文关于应急主体应对突发事件时的紧急措施规定不具体，?瑏瑡且对于基层部门约束力有限，导致基层部门应对突发事件时表现出执行不力的情况。第二，应急法律对于应急主体权利与义务规定不明确，使得应急预案成为了脱责工具。基层部门为了规避责任风险，一旦在应急管理失效或失败时，在应急法律对于基层应急主体责任规范性不强的情况下，便可以将责任归咎于应急预案。第三，应急法律对应急管理流程规范性不强。突发事件的过程性决定了应急管理应具备事前、事中、事后整体性流程，包括监测预警、应急准备、应急响应、善后处置、应急保障、培训演练等内容，但由于应急法律体系建立滞后或内容不健全，加之部分地区基层政府财力、物力、人力资源有限，造成基层应急管理只注重应急响应环节，而忽视了监测预警、培训演练等流程。
2. 应急体制仍受传统科层制影响，以功能性为主的基层应急管理工作难以开展。在应急管理部成立之前，国家要求上至国务院、下至社区加强应急预案体系建设，整个应急预案体系与行政层级结构完全相同，自上而下，对上负责。2018 年应急管理部成立之后，在组织结构上打破了原有单纯科层制结构，形成了复合的科层网络结构，?瑏瑢在体制上主要体现为以应急管理部为牵头组织的多主体协同网络。国家应急体制改革极大程度地削弱了单纯科层体制的弊端，但是自上而下的改革需要经历较长的时间，基层作为国家行政体制的最末端，应急管理在一段时间内仍要受到单纯科层体制的影响，表现为层级间应急预案同质化、预案质量评估体系难以建立、属地管理难以实现等问题。
3. 应急机制运行缺乏理论指导，应急流程不健全、部门协同难以进行。应急预案运行机制体现在应急管理的流程之中，包括五个阶段: 准备、预防、减缓、响应、恢复。其有效性在于: 一是应急流程的完备性，每个阶段缺一不可; 二是部门之间参与整合，如上下级政府部门之间或同一级政府不同部门之间难以协同。?瑏瑣 应急机制运行应在整体性治理理论规范下进行，同时整体性治理理论的核心特征与协同理论相契合，即要求在应急管理过程中重视部门整合、协作与整体运作。?瑏瑤因当前应急机制运行缺乏以上相关理论指导，导致基层应急管理流程不健全、部门协同合作难以进行。
第一，基层应急流程不健全，普遍存在“重救轻防”现象。综合应急管理基本框架为全灾害管理、全过程管理和多主体参与。其中最为核心的理念创新是全过程管理。?瑏瑥应急预案不单只是指导事发后的应对工作，而是作用于事前、事中、事后的全过程。?瑏瑦 现在很多基层部门对于突发事件的应急流程不健全，仅仅将应急预案看作是突发事件发生后的处置行动指南，甚至片面地理解为只有突发事件发生后，应急预案才有用武之地，忽略了应急预案的事前预防作用。其实，对于广大基层政府来说，应急预案更应当突出事件监测、预警，突出应急准备和先期处置等工作，即最有效的应急管理是能够把事件控制在发生之前，而不是事后的应急处置。第二，协同机制的缺失导致组织机构职能对接与合作无法有效进行。跨部门协同能力在服务型政府建设的政策执行中发挥着重要作用，在基层应急管理中，层级部门预案之间的衔接性主要体现在对上级预案的操作措施具体化，使原则性、概念化的流程变成具体可实施的措施; 同级部门应急预案之间的衔接与协调主要体现在应急处置过程中各部门联动性的强弱。现实中在应急预案编制、监测与预警、应急响应等一系列应急管理中，组织机构之间更多的是强调协作，但协作是一种非正式的关系，或者比较低的约束承诺的一个状态，这会导致部门之间缺乏有效沟通，各自为政，甚至极力规避承担责任的风险。能够增加逃避义务风险、增加互相合作习惯、达到抑制本能性机会主义目的的部门协同机制的缺失是导致部门职能对接与协同无法有 效进行的本质问题。?
4. 缺乏应急预案编制人才，预案编制不规范、逻辑结构不合理。应急预案编制工作质量的高低直接影响应急预案实施的有效性，编制一套行之有效的应急预案需要一支专业全面化、职能协同、合作高效化的专业人才队伍。应急预案内容应在基本框架规范下体现基层预案功能性特征，预案编制逻辑结构应上下紧密衔接。目前基层应急预案编制工作存在以下问题:
第一，应急预案编制人才队伍缺乏且专业性不强。当前很多基层部门的应急预案只是由一个部门或指定几个人负责编制，并没有专业人才队伍参与其中，导致应急预案内容过于主观且存在本部门责任规避现象。外部单位对预案编制单位所编制的应急预案不是很了解，或者对预案实施的具体流程缺乏有效的沟通和协调，导致应急预案的有效性以及可操作性大打折扣。第二，预案编制逻辑结构不合理，缺少风险源辨识与应急联动环节。编制应急预案应在开展风险评估和应急资源调查的基础上进行，尤其在基层，作为突发事件出现和响应的最初单元，其潜在风险源的识别与分析至关重要，而目前基层应急预案的编制过程存在这一环节的缺失，事件分级没有依据或无法界定，导致突发事件出现后预警信息发布与应急响应滞后。上至政府部门，下至企业部门，应是一个完整衔接的应急预案体系，基层政府部门在上级政府与企业之间应起到承上启下、有效联接的桥梁作用，其应急预案的编制应定位准确，确保上下应急联动的良好运行。现有的基层应急预案缺少应急联动的相关内容，过强的行政地域思维导致职责边界出现或者风险规避倾向，并没有将自身置于整体应急体系中，这对于应急联动与部门协同是十分不利的，尤其对于自然灾害类与跨区域生产类突发事件应对不力。
基层应急预案管理除了上述现实困境之外，还有很多其他问题: 如应急预案编制重数量轻质量，真正发挥的作用有限; 应急预案演练往往流于形式，缺乏实战技能和经验等，本文不做重点阐述。三、基层应急管理体系优化路径应急管理部成立之后，中国应急管理体系的综合化可以细分为两个阶段: 一是以“一案三制”为核心的应急管理体系; 二是以应急管理部为牵头组织的应急管理体系。从基层应急管理来看，因其长期置于“一案三制”体系框架之内，受其影响深远，基层应急管理困境根源在于 “一案三制”体系结构的负向约束。基层应急管理在应对突发事件时反映出的问题是功能问题，不论应急预案体系设计的初衷如何，应急预案在实践中所表现出来的问题具有客观性。“一案三制”体系结构的负向约束是产生反功能的动力，为了最大限度地减缓基层应急管理出现的功能失效，应从优化“一案三制”应急结构方面入手。
1. 加强应急法制体系建设，明确应急主体地位、权责，规范应急管理流程。在充分肯定当前应急管理在加强应急准备、提高操作灵活性的基础上，应逐渐回归依法行政的应急管理体系设计初衷。“一案三制”不应是并列关系，应按其先后顺序分为: 应急法制、应急体制、应急机制、应急预案。通过法律形式对应急行政授权，逐渐促成应急体制、机制落实，从而推动应急预案中事件分级、应急准备、预警监测、分级响应、善后处置等环节的有效实施。
第一，完善顶层应急法制建设，建立多种类应急法规体系。依据突发事件类别特征或产生机理的不同，在科学论证的基础上，通过《突发公共事件应对法》授权国务院或者国务院确定的部门制定各类突发公共事件的分级标准及处置措施，并在《突发公共事件应对法》框架下，加强各种应急法规之间的衔接及配套，形成统一的应急法律法规体系，使得基层应急管理工作有法可依。第二，尽快出台应急法律具体实施细则，明确应急主体地位及权责。突发事件应对过程中由于危机状态下的信息、资源、时间的限制，应急响应一旦滞后，将会极大地威胁当地人员生命及财产安全，因此必须明确基层应急主体地位并给予应急主体适当的自由量裁权，同时强调对于应急过程的法律控制性，避免应急主体在应急过程中的行为超越法律权限造成对公民权利的侵害。明确应急法规中惩戒措施，一旦应急主体应急行为超越法律权限并造成负面影响，要追究其法律责任。第三，加强应急法律法规对于应急流程的规范。应急管理工作流程包含事前、事中、事后整个流程，从法律层面规范应急管理流程的完整性能够有效地避免应急主体对监测预警、应急准备、培训演练等前期准备工作的忽视。第四，以法律形式明确应急管理工作中部门协同责任制。突发事件危害程度高、涉及范围广，必须依靠各部门间协同处置才能最大限度地控制事态扩展、衍生，协同责任制能够有效避免部分职能部门逃避义务，应急懈怠的现象。
2. 逐步打破单纯的科层制应急预案体系，回归属地管理、强调应急预案的功能性。应急预案体系中的类属关系与中国行政系统的组织体系有一定程度的契合，?瑏瑨 这将使应急管理工作在一定程度上受到科层制度的影响。随着国家应急管理部的成立，逐渐打破了单纯科层制度对于应急管理体系的制约，因此应以国家应急管理部的成立为契机，持续深化应急体制改革。对于基层政府来说，应急管理应回归属地管理、避免应急预案出现同质化现象，并建立以功能性为主的预案质量评价体系。
第一，应急预案体系应面向“属地管理”。应急管理体系回归依法行政之后，便可按照《突发事件应对法》确立的“属地管理为主”原则，形成应急预案体系。这样的应急预案体系能够有效继承上级部门原则性、抽象化的条款并转向更为具体细致的规定，避免出现层级预案结构约束而导致的同质化现象，同时以属地管理为主的基层应急预案能够重视风险减缓工作，主动进行产业基础运营、区域自然条件分析，从而有助于风险源辨识，为事件分级提供依据; 对于不可辨识或消除的风险，加强预防与准备，明确所需的应急能力和现有应急能力，如差距较大，则要开展有针对性的应急能力建设。因此，基层应急预案体系不仅要发挥其功能性，又要与应急能力建设相关联。第二，建立以功能性为主的预案质量评价体系。在应急管理体系中，层级部门应急预案功能定位存在差异。国家及省级预案在功能定位上多注重指导性; 市县级应急预案多注重实务性，强调应急处置主体; 基层应急预案强调风险防控、监测预警、先期处置、人员安抚等。依据层级应急预案功能定位可知，预案文本越是具有差异性，就越是能体现政策目标所设定的预案层级属性，即越是体现出预案的高质量，基层应急预案质量评估体系应遵循层级预案指标差异最大化原则，总体包括: 工作原则、风险评估、事件分级标准、组织机构与职责、预警与监测、分级响应与处置、善后处置、应急保障( 见表 2) 。在实际测度过程中，基层部门应根据实际情况采取不同指标组合以测量。
3. 重视整体理论与协同理论指导，建立并完善应急联动与协同机制。整体治理理论主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。同时整体治理理论重视整合、协作与整体运作的思维与协同理论内涵相契合，因此应急管理机制的完善应重视整体性治理理论与协同理论指导。突发事件的发生不受地域的限制，特别是涉及跨区域生产运营产业性突发事件，如城市供水、供热、燃气管网类故障或损毁事故，既要求区域内各部门应急的联动协同，又要求做好辖区间应急指挥的联动协同，因此建立完善应急联动与协同机制对于完善应急机制十分必要。
第一，突发事件演化的不确定性决定了同级部门间应急协同具有多部门性、多目标性、决策复杂性，因此建立开放性、拓扑可变性特征的动态协同应急机制十分必要。动态协同应急伴随着突发事件衍生、扩散、衰退甚至是消亡等整个过程，部门间的协同关系不断变化，表现为动态协同网络结构( 见图 1) : 增加新的协同应急部门，其将与现有的动态协同应急系统建立联系; 相反，撤出某些协同应急部门，那么其将与现有的动态协同应急系统脱离原有的联系，直至应急结束。
第二，建立跨区域应急联动与指挥协同。如图 2 - a 突发事件发生在 A、B、C 三地交界处，三个地区难免会受其影响; 如图 2 - b 突发事件虽然只是发生在 C 区域，但是其影响范围也会同时波及三个地区，突发事件的危害程度与可控性为跨区域部门协同提出了现实要求。当自身处置能力有限时，在请求上级政府部门协助处置的同时，依据就近快速反应原则，明确跨区域应急协同机制，将突发事件危害程度控制在最低范围之内。在应急预案编制过程中，明确毗邻政府部门的决策协同与应急响应协同，并建立信息双向反馈机制，在应急处置过程中，实现应急物资、队伍、技术共享。同时，各基层政府要进行有针对性的应急能力建设，准确预测突发事件影响范围的拓扑与缓冲结构变化，并做好控制突发事件衍化、次生灾害形成的应急规划( 见图 2 - c) 。
4. 充分发挥专业人才的优势，提高应急预案编制的逻辑规范性。第一，以“属地管理”为原则，按照预案编制流程，从提高预案编制科学化水平出发，组建一支专业化、全面化的应急预案编制小组。应急预案编制小组成员设置应遵循多主体协同机制，既要包含专业化的第三方预案编制人员，又要有基层各部门人员参与，落实自身在应急管理工作中的定位，在开展风险源评估及自身应急能力建设的基础上提供经验与对策建议，以便各部门之间达成共识。在预案文本编制完成后，组织相关领域专家学者对预案进行论证、评估，确保应急预案具有实操性。最后应急预案要按照规定加强应急演练与培训，找到应急预案中的盲点和缺点，进行实时修订，实现对于应急预案的动态管理和更新，保障应急预案的实效性。第二，提高应急预案编制的逻辑规范性，构建基层应急预案编制框架。基层应急预案应因地制宜，以发挥功能性为主，同时也要符合政府应急预案的普遍要求。参考政府应急预案一般结构，结合基层应急管理工作重点和功能要求，确定基层应急预案总体框架结构( 见图 3) ，包括: 总则、组织结构与职责、监测与预警、应急处置、善后处置、应急保障、培训和演练、附则、附件九大部分。其中，重点关注环节应为: 风险源监测与辨识、监测与预警等事前预防工作。
( 1) 风险源辨识与分析。现有应急预案中对于突发事件的定位和分级没有依据，往往参照以往经验盲目划分，逻辑并不清楚。基层应急预案应把风险源辨识与分析放在基础地位，基础概况作为前提，按照: 基础概况— 风险源辨识与分析—事件分级的逻辑顺序来编制。对于自然灾害类应急预案，应收集分析以往历史灾害资料; 对于生产安全类应急预案，应详细分析基础运营状况。另外，对于不可消除的风险，应明确应急能力差异性，开展有针对性的应急能力建设，通过风险分析，产生《预案编制针对场景》，编制《通用任务清单》《目标能力概览》等文件。
( 2) 监测与预警。改善应急预案“重救轻防”现象，基层应急预案更应“防患于未然”，重视监测、预警环节。监测与预警工作要求: 一是基层政府要充分掌握辖区内生产类、基础运营类、自然灾害类数据，并能够做到实时更新，准确研判分析，对于各项生产运营设备定期排查检修，并建立档案数据库，?瑏瑩 做好信息监测工作; 二是基层政府要依据“属地管理为主”原则，充分发挥自己的行动能力，自主确定突发事件预警级别。基层应急预案预警信息在充分参考上级部门预警信息的情况下，应因地制宜不断细化具体，防止照搬上级预警信息导致突发事件发生后响应滞后。
( 3) 应急处置关键环节。基层应急预案应突出先期响应与应急处置措施中居民安抚环节，先期处置的反应速度关系到基层应急预案实用效果，这也要求在突发事件发生时，事发单位与基层政府要组织成立现场指挥部，对突发事件做出最快速的反应，确定应急处置措施与响应级别，最大限度地减轻突发事件危害程度并努力控制事件升级; 在特别重大、重大突发事件发生时，基层政府应急救援能力有限上报请求协助处置的同时，基层政府应急处置另一关键的环节应是辖区内居民安抚工作，发挥相关部门维稳、解决纠纷的职能作用，充分利用媒体宣传应急处置进程与阶段性成果，做好居民中断物资的补给供应，防止不必要的恐慌影响应急处置效率。 ——论文作者：张再生 孙雪松
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