摘要：英国绝大部分油气在海上生产，对于海上石油泄漏的预防与管理应对具有丰富的经验。英国海上石油泄漏相关法律规制具有预防为主、监管严格、应对迅速等特点。对英国的石油污染紧急计划制度、漏油事故报告制度以及环境责任规定等进行了介绍与分析，希望对中国相关政府部门和企业提供一些参考。
关键词：海上石油;泄漏;英国;法律规制;启示
第二次世界大战以来，世界各国为应对激增的石油需求，积极在近海甚至深海进行石油勘探、开发工作，随着海上油田的投产，海上石油泄漏事故时有发生。石油泄漏人海主要有油轮事故(多为天气原因造成油轮船身断裂或因航线密集导致油轮碰撞)、海上钻井平台爆炸、近海或海上输油管泄漏以及人为故意漏油4种途径。除此之外，海上平台13常作业也可能导致小规模的漏油，例如平台清洁、机械自身用油泄漏等。目前仅有的大规模故意泄油事件是 1991年海湾战争期间，伊拉克军队撤出科威特前点燃科威特境内油井，造成多达100多万桶原油泄漏，污染沙特西北部沿海500 km区域口]。
大规模的海上石油泄漏不仅会带来重大经济损失，而且会破坏海水水质以及周边区域的自然环境，甚至给当地生态系统带来毁灭性打击。美国、英国、法国、意大利及加拿大等世界主要发达国家都发生过重大的海上石油泄漏事故。近年来，中国海上石油勘探开发的规模与速度不断增长，同时国内90%以上的进口石油通过海上运输，海上石油泄漏的风险不断增加，石油泄漏事故也不断增多。例如2010 年～2011年，黄海和渤海发生了较大规模的石油泄漏事故，给相关企业、居民和自然环境带来了巨大的损失和破坏。
政府和企业在海上石油泄漏事故的预防及应对中扮演着最为重要的角色，主要职能为监督、管理并提供必要的支持。企业作为实际作业者或运输方，是漏油事故预防和应对的主要责任主体，应通过各种制度约束以及技术手段避免事故发生。文中介绍了英国政府在管理海上石油泄漏方面的先进做法，希望对我国相关政府部门和企业提供一些借鉴。
1英国油气行业概况
2013年英国石油产量约为3 800万t，其中海上石油产量占比超过97%r2j，可以认为英国几乎所有的油气产量都来自海上。北海油田是英国最为重要的产油区域，20世纪50年代发现该油气资源，20 世纪70年代开始产油。近10 a来，由于北海油田的老化、成本增加等原因，致使英国油气产量大幅下降。尽管2013年英国油气行业投资强劲，但也仅新钻勘探井15口，与6年前的44口井相比显著下降，勘探活动的持续低迷导致有观点认为英国油气行业面临50 a来最大挑战。同时英国石油行业的生产成本1 a内增加了15%，每桶油成本仅2013年就增加了27%，达到了17英镑[3]。
英国海上石油开采的重要地位决定了该国海上油气活动规制的重要性。英国政府对于海上油气活动相关环境保护的法律规定非常严格，对漏油事故的预防和治理是其重点内容之一。英国政府通过完善的法律法规建立了预防为主、严格监管、迅速应对的漏油事故管理体系，并在漏油事故管理方面保持着较好的记录。据统计，在2001～2011年，英国共发生原油泄漏事故4 123件，导致8 582桶原油泄漏。最近10 a内英国发生的最为严重的漏油事故是2011—08北海Gannet Alpha平台的漏油事故，共导致超过218 t的原油泄漏。
2英国环境法法律渊源
海上石油泄漏相关法律是英国环境法的组成部分，既有专门立法，也包含分散在不同法律中的相关规定。对英国环境法法律渊源的分析是理解海上石油泄漏相关法律的前提与基础，法律渊源在文中指具有法律效力或能够作为法官判案依据的法律规则的来源和出处，依照此标准，英国环境法渊源可分为国际法、欧盟法和国内法。
2.1 国际法
国际法可以被认为是主要调整国家在处理与其他国家和其他国家公民的权利义务的规则与原则体系n]。根据国际法庭条例第38(1)条的规定，国际法渊源包括国际条约、国际惯例、文明国家认可的法律原则、案例法及学者观点，其中以国际条约为主且约束力最强。位于海牙的永久仲裁庭认为国际环境法起源于1972年的联合国人类环境会议[5]，该会议通过宣言的形式对海洋环境保护、责任安排以及海洋动植物保护建立了主要原则。
英国与其他国家签订的国际条约，尤其是针对北海区域的国际条约，构成了英国环境法渊源重要部分。北海海域位于英国和欧洲大陆之间，大部分属于英国和挪威的专属经济区，东南部分属于丹麦、德国和荷兰专属经济区。为顺利开发北海油田，英国与相关各国签订了相应的国际条约，其中与环境保护相关的包括《关于防止船只和飞机垃圾污染海洋的奥斯陆协定》(1972)、《关于防止陆上来源污染海洋的巴黎公约》(1974)、《关于合作治理北海石油和其它有害物质污染海洋的波恩协议》(1983)、《关于防止东北大西洋海岸和水域污染的里斯本合作协议》(1990)及《关于保护东北大西洋海洋环境的协定》(1992)。
2.2 欧盟法
欧盟法产生的基础是1952年签订的《巴黎条约》以及1957年签订的2份《罗马条约》，这3份条约分别建立了欧洲煤钢联盟、欧洲原子能联盟和欧洲经济共同体，为签约国和成员国建立共同的社会和经济政策提供了框架。根据《巴黎条约》、《罗马条约》、《单一欧洲法案》(1986)、《欧盟条约》(1992)以及《阿姆斯特丹条约》(1997年)等相关条约的规定，共有6个机构涉及到欧盟法的发展，包括欧洲委员会、欧洲部长理事会、欧洲议会、欧洲法院、经济和社会委员会以及地区委员会。
欧洲部长理事会和欧洲委员会以法规、指令、决定、建议、通信、行动计划、决议、环境协议、三方合同及协议(指欧盟、一个成员国和地区性或本地权力机构三方签订的，直接适用第二等级共同体法律签订的合同)等形式制定不同效力的法律或文件。欧洲法院、经济和社会委员会及地区委员会并不直接参与法律文件的准备，但可能对相关法律做出解释或提供意见。除以上欧盟机构外，一些非机构性质的主体也会对欧盟环境立法产生一定影响，如专业组织、环保组织和个人[6j。在欧盟各种形式的立法中，法规可以在成员国内直接适用，而指令等需要成员国制定国内法加以实施。
英国于1972年加入欧盟(当时为欧共体)，欧盟环境立法对于英国国内立法产生了极为重要的影响。根据《欧盟运作条约》第192(4)条的规定，原则上成员国必须执行已经通过的以完成欧盟环境政策为目标的各项措施，因此针对欧盟不同形式的立法，英国应当通过直接执行或转换为国内法律等形式加以实施。
2.3 国内法
国际法和欧盟法为英国环境法设定了主要的原则和框架，但英国环境法的主体仍然是国内法。英国国内法又被分为普通法、衡平法和制定法，分别来源于普通法法院(法官)、衡平法法院(法官)和立法机关口]。普通法指发端于12世纪的英格兰、并由英格兰王室法官发展出来的一套共同使用于整个英格兰王国的法律体系口]。衡平法是指与普通法相对应的，由衡平法法院在试图补救普通法缺陷的过程中演变出来的、与普通法和制定法并行的一套法律原则和法律程序体系E8]。1873～1875年，英国通过《司法组织法》将普通法管辖权和衡平法管辖权合并起来，使得新设的高等法院的每一个法庭都可以提供普通法和衡平法救济。但是作为实体原则，普通法和衡平法仍旧保持各自的鲜明特征，并未因此融合起来。
作为普通法国家，英国环境法的成文法相对较晚，直至1990年的《环境保护法案》才开始制定环境方面的成文法，其它重要立法包括1995年的《环境法案》及2010年的《环境许可法》等。对于海上石油泄漏管制，英国则建立了较为完善的制定法体系。
3英国环境法中关键原则
英国环境法，包括海上石油泄漏相关法律中，接受了一些普遍适用的原则，以下几个原则发展相对完善，并且在一定程度上具有强制性。
3.1 可持续发展原则
1987年，联合国全球环境和发展委员会的报告中提出了可持续发展的概念，即既能够满足当代人的需求，又不损害后代人满足其自身需求能力的发展[9]，很快这一原则成为欧盟法的强制性要求。 1992年的欧盟委员会条约就对成员国明确提出了可持续发展的要求。尽管对可持续发展的定义并不完全一致，但可持续发展的概念在英国国内多项法律中都被使用。
3.2预防性原则
根据预防性原则的要求，即使没有明确的证据证明某一行为或物质的损害或者损害风险，也应当采取预防措施[1…。预防性原则在现代环境立法中被迅速接受，并且经常在各国国内立法及国际条约中得到应用，欧盟和英国立法也对预防性原则做出了要求。
3.3 污染者支付原则
污染者支付原则指环境损害的责任人应当承担相关成本和损失，该原则最早由经济与合作发展组织(()ECD)提出并应用，OECD在1974年提出污染者应当支付政府机构采取补救措施产生的费用。强迫污染者承担其行为造成的损失不仅有利于提升公平正义，而且能够提升经济效率n“。此原则被广泛应用于确定污染防治相关费用的承担主体，以鼓励对自然资源的合理利用。
4英国海上石油泄漏事故相关法律规制
4.1 主管部门
英国海上油气行业的主管部门为能源和气候变化部(DECC)，DECC是英国政府的一个部门，职责包括保证能源安全、应对气候变化、发展可再生能源、提供经济能源、保证政策公平性、促进行业增长及安全高效管理英国能源。其目标是确保英国具备安全、清洁、经济的能源供应，并且促进国际行动以减缓气候变化口2|。
DECC下设的能源发展司是油气活动的专门主管机关，能源发展司中主管油气活动环境规制的主要有两个部门，即勘探许可和发展部门以及环境和除役部门(指海上油气设施的除役)。
4.2 严格的预防措施及报告要求
4.2.1 石油污染紧急计划
英国是《关于油污防备、反应和合作的国际公约》(OPRC公约)(1990)的缔约国之一，该公约也已于1998年对中国生效。根据OPRC公约的规定，所有船舶和海上设施的作业者都必须制定相应的石油污染紧急计划(Oil Pollution Emergency Plan，简称 ()PEP)，并且获得相应国家机构的批准。为执行 OPRC公约，英国制定了《商业船舶运输(石油污染，反应和合作公约)规则》(1998)和《海上设施(紧急污染控制)规则》(2002)，规定了漏油应对计划的要求以及漏油报告的要求。
《海上设施(紧急污染控制)规则》(2002)以及《商业船舶运输(石油污染，反应和合作公约)规则》(1998)赋予了英国政府干预海上设施活动的权力，如果存在或可能发生重大污染，或作业者未能执行可靠的控制和预防措施，或根据《海上石油活动(石油污染防止与控制)规则》(2005)及其修正案的规定违法排放石油(如未遵守相关排放许可)，都可能被视为犯罪行为。
OPEP的主要目的是使作业者明确相关信息，以便能实行充分、有效且经过检验的紧急反应程序。因此作业者有义务保证OPEP能够清晰辨别出可能的泄漏场景、可能的环境影响以及应当如何应对并减少不利影响。围绕()PEP，英国政府还制定了 OPEP编制指导、漏油反应培训的最低要求和相关指导以及漏油处理产品的相关规制等。
根据OPEP相关法律的规定，在开始石油作业以前2～4个月，作业者应当确保已经制定了相关石油污染紧急计划，而且所有船舶也必须完成相应的船舶石油污染紧急计划。例如所有勘探和评价井都必须在海上设施活动开始前2个月提交OPEP以获得批准。按照相应的紧急计划，作业者应当经常性地进行漏油反应训练，确保所有人员得到防止、报告和反应等相应训练，相关人员必须熟练掌握自身的紧急计划。
4.2.2 漏油事故报告要求
英国建立了较为完善的石油作业报告(Petrole— um Operations Notices，简称PONs)制度，要求作业者针对石油作业的环境、产量、钻井、修井等共16大类向主管机构进行汇报。其中PONl是专门针对石油和化学物质泄漏与排放的报告规制。
按照PONl的相关要求，一旦海上设施、管道或船舶出现任何漏油事故或被许可的排放，油田设施或管道作业者必须立即向DECC和皇家海岸警卫报告。其报告要求非常严格，海上平台尤其是输油管道发生的任何漏油事故，甚至0.000 001 t的泄漏都必须向政府部门报告，因此英国的PONl数据看起来十分庞大，但并不意味着其管理不善一”]。如果漏油事故已经或可能对环境造成重大影响，则必须通知相应的内阁部长。
4.3环境责任
英国关于环境破坏的法律责任的规定存在几个不同的法律系统，既有专门的环境责任立法，也有分散在其他环境保护立法中的法律责任。欧盟于 2004年发布了《关于防范和治理环境破坏的环境责任的指令》(2004/35/EC)，对防范和治理一些破坏生物多样性、水和陆地的特定行为实行严格责任制。为执行该指令，英国制定了《环境破坏(防范和治理) 法案》(2009)及其修正案。此外，欧盟于2010年制定了《海上策略规则》，该规则建立了一个高标准的框架，要求成员国在2020年以前采取措施，在其海域取得并保持一个良好的环境状态。
上述专门针对环境责任的立法是对英国已有一些环保法，如《环保法案》(1990)、《水资源法案》 (1991)及《海上设施(紧急污染控制)规则》(2002)等的补充，这些已有的立法仍然适用，如果这些立法规定了额外的义务，则仍然应当遵守。
根据环境责任相关立法，英国环境责任分为两种：①过错责任。即对于受保护的物种和自然栖息地，由特定范围以外的人类活动造成的环境破坏实行过错为前提的责任。②严格责任。对于一些特定范围的人类活动引起的环境破坏实行严格责任。对需要环境许可的行为，向水体排污，地下水排污，抽水或蓄水，使用杀虫剂、农药或危险物质，使用或释放转基因生物以及运输危险货物等行为实行严格责任而不需存在过错。如果环境损害由于恐怖主义或自然灾害引起，或损害由某些特定的国际条约规制，则可以豁免。
在这些机制下，一旦发生环境责任事故，英国政府机构可以从公共利益的角度采取行动，既可以要求责任方直接承担费用，也可以自身先承担费用，然后要求责任方赔偿。责任方应当采取措施防止损害的发生或扩大，并且根据规定及时向权力机构报告相应的事故，提供相关信息，并且按照权力机构要求采取预防性和补救性措施、提交救治方案并支付环境损害相关的费用等。
需要注意的是，欧盟各成员国的现有许可、操作安全和环境保护标准经常不一致，阻碍了欧洲建立统一的健康、安全和环保风险管理方法。针对海上油气活动的环境保护现状，欧盟于2013—06发布了《海上油气作业安全指令》(Directive 2013/30/ EU)，对《环境责任指令》(2004/35/EC)做出了修改，涵盖了对所有海体的环境破坏，并且引进了新的机制，在发生重大事故时，强制要求作业者提供财务担保。包括英国在内的各成员国，都需要通过国内立法实施该指令设立的政策。
5墨西哥湾漏油事件对英国影响
2010年墨西哥湾漏油事件以后，英国相关政府部门对环境法，尤其是海上石油泄漏相关法律进行了提高与完善：①确保安全和环境管理体系的执行。 ②提高学习文化以及推广最佳实践的程序。③建立更加统一的法律体系。④建立针对漏油事故的更加清晰的管理和控制体系。⑤建立完善的体系确保作业者承担相应责任，并确保其有能力支付漏油造成的损失。⑥加强研发，针对重大海上漏油事件，开发更加先进的预防、封堵、清除和影响监控等技术¨‘】。针对漏油事故的计划与报告要求，具体主要有以下几方面的变化。
5.1 明确了最严重场景含义
英国OPEP指导细则中要求作业者应当识别潜在的可能导致污染事件的场景，包括最严重场景，但未明确最严重场景的定义。墨西哥湾漏油事件后，英国明确了OPEP指导细则中所述最严重场景的含义，即指所有密封装置都失效导致井喷，通常需要修建减压井的情况。相应的，对OPEP解释文件、模型分析、减压井、OPEP更新、版本提交等均提出了新的要求。
5.2 完修井作业的许可申请
根据英国法律，完修井作业并未受到环境影响评估相关法律的规制，但是所有完修井作业都必须获得化学物质许可，而且在申请时需要说明该完修井活动是否已经被涵盖在已获批准或正在审批的 OPEP中。2012年以后，在申请化学物质许可时需要在申请材料中增加介绍意外事件、说明现有防止油气泄漏方法以及OPEP中关于最严重场景的识别等内容。
除以上信息，DECC还有权根据实际情况，要求作业者提供其他额外信息，尤其是针对新进入英国大陆架的作业者、钻井服务商或钻机，特别是在设得兰岛西部或马里湾、深水区域等进行的石油勘探开发活动，更有可能要求其提供额外信息。
6对我国海上石油泄漏事故管理的启示
我国海上石油生产、管理等具有自己的特点。海洋石油勘探开发环境保护管理主管部门是国家海洋局及其派出机构，海上石油开发生产的主要参与者包括国家石油公司以及大量国际石油公司。我国海上石油生产多年来主要采取与拥有技术的外资方合作的形式，大多由外国合作方承担作业者的角色。中石油、中石化、中海油都拥有一定的海上油气区块，但以中海油的海上油气生产管理、技术以及对外合作经验最强。中国国家海洋局、中国国家石油公司以及外方合作企业在海上石油泄漏事故的预防与应对中承担不同的角色。
我国海上石油泄漏事故相关法律主要包括《民法通则》、《侵权责任法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》及其实施办法等。尽管海上环境保护的立法日益完善，但相比之下，我国环境立法还存在法律责任轻、违法成本过低、执法不严格等问题¨引，我国政府对于海上石油泄漏事故的监督管理应当更加细致，并且在漏油事故的处理上应提高透明度和效率。
近年发生的一些漏油事故给我国政府部门和相关企业敲响了警钟。政府除了要求企业加强管理和采用更加先进的技术预防漏油事故的发生外，还应当强化漏油事故的报告制度，借鉴英国相关法律，要求船舶、平台及输油管线等各类设施的作业者详细报告任何数量的漏油事故，以便对漏油事故的全面详细掌握。此外，政府应当及时公开漏油事故相关数据，便于相关公众和组织了解事故的规模和影响，从而采取有效措施维护自身权益。随着民营企业涉足石油生产上游，上游企业的技术水平和相关经验差异加大，政府应当加强监管能力，细化并严格环境责任，以应对多样化上游企业带来的海上石油泄漏风险。
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7 结语
英国在海上石油泄漏预防与管理方面的经验值得参考和学习，尤其是在信息公开、漏油事故的细致报告、责任的严格追究等方面的制度与实践。我国应当改变环境资源法律立法不严的问题，提高违法成本，加强执法力度，以期有效预防海上漏油事故，并建立迅速高效的应急机制，避免环境损害的扩大。——论文作者：王贺猛
参考文献：
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