论文摘要：福建土楼是东方文明的一颗明珠。它以历史悠久、种类繁多、规模宏大、结构奇巧、功能齐全、内涵丰富着称,具有极高的历史、艺术和科学价值,被誉为“东方古城堡”、“世界建筑奇葩”,“世界上独一无二的、神话般的山区建筑模式”。列入《世界文化遗产名录》的“福建土楼”,包括永定、南靖、华安三地的“六群四楼”共四十六座土楼。是福建入世以来,土楼旅游资源也因为其特色、历史等成为福建比较有知名度的旅游目的地,每年接待大量的国内外游客。据福建省旅游局统计,2011年永定、南靖土楼旅游区接待游客总数达360.01万人次,同比增长39.4%,但由于土楼旅游资源的开发涉及到诸多的利益主体,目前这些利益主体尚没有一个统一的约束机制,因而对于相关资源的开发利用,出现了很多不利于土楼旅游可持续发展的问题,这已经引起了政府及相关部门的重视。20世纪70年刊发展起来的新公共管理理论,可以为土楼旅游资源的可持续开发与利用提供了解决问题的新途径。结合土楼旅游资源特点,本文尝试采用新公共管理理论的观点,探讨福建土楼旅游资源在利益均衡下的开发模式,供有关部门参考。本文选自《中国名城》。《中国名城》是由国家名城委创办，国家住房和城乡建设部、国家文物局和中国城市科学研究会支持的专业性、前沿性学术期刊，也是国内唯一专门研究和宣传历史文化名城的刊物，已创刊22年。2008年5月，经国家新闻出版总署批准正式公开发行，国际标准刊号为ISSN1674-4144，国内统一刊号为CN32-1793/GO。杂志全方位展示历史文化名城风貌，多角度彰显历史文化名城胜迹，深入地研究中国历史文化名城保护规律，同时反映新的历史条件下，历史文化名城在保护与现代化城市建设发展中的新矛盾、新问题，总结推广历史文化名城在保护、建设、管理和利用等方面的理论研究成果及工作实践经验。
一、新公共管理的理论
新公共管理兴起于西方。从20世纪70年代末期以来,为了提高经济竞争力,建立廉洁、高效的政府,英国、美国、新西兰和澳大利亚等国相继发起了“新公共管理”运动。新公共管理观点认为:政府的责任就是对顾客提供选择,并且通过提供的公共产品和公共服务功能对顾客所表达的个人偏好作出回应,它是以市场为基础、灵活地提供回应性服务的企业化政府管理方式。新公共管理在强调政府职能有限性的基础上强调其指导作用,把公民作为公共服务的顾客,最大限度的提高顾客的满意度是公共管理追求的目标;把竞争机制引入政府公共服务领域,追求政府干预下的高效率;坚持政府仍是管理的主体,但也强调发挥第三部门的积极性,实现多元互动下的社会管理。这种强调政府的总体指引、协调各利益相关者各司其职,以高效率为目标,最大限度的为公民提供公共利益的理念,基本上符合了旅游业可持续发展的理念要求[1]。
二、旅游公共管理
(一)旅游公共管理的含义
旅游市场是不完全市场,游客和旅游目的地之间的信息不对称。如何在新条件下进行旅游管理的创新,有学者提出了旅游公共管理的定义,即运用现代公共管理理论,以涉及旅游活动的公共部门为主体,以旅游行政管理为核心,以服务各旅游相关者为导向,以提升管理效率和管理效果为重点,以通过旅游增加社会福利为目的,以计划、组织、协调和控制为主要手段,对旅游现象实施全方位的有效管理,并提供相应服务[2]。
(二)新公共管理理念对土楼旅游资源开发的意义
新公共管理对于土楼旅游资源的合理开发具有重要意义,主要表现在以下几个方面:
1.有利于土楼旅游资源合理开发。土楼旅游资源属于文化遗产的范畴,它具有自己的独特性。很多土楼是在用民居,内有大量的原住居民,土楼旅游开发要保护和保存遗产的真实性、完整性和原生性,充分展示客家风俗民俗,就必须有土楼社区居民的参与而不是截然分开,少了土楼居民的动态人文活动,土楼将成为一座座静态的博物馆[3]。因此开发过程中存在着政府部门(村、镇)、文化部门(如文物局)、企业单位(旅游组织)等诸多利益相关者,他们如果没有统一的决策指引,各自为政,其协调难度较大。因此将新公共管理模式引入到土楼旅游资源开发管理中,有利于统筹市场竞争机制下的诸多利益主体,避免权利冲突,实现土楼旅游的合理发展。
2.有利于提高游客参与感和满意度。提高游客旅游体验的深度是衡量游客满意度的重要标准。旅游体验是一系列特定体验活动的产物,这种特定的体验活动是旅游者在一个特定旅游地花费时间来游览、参观、学习、感受所形成的,是由众多复杂因素构成的综合体,这些因素包括个人感知、地方印象以及所消费的产品等。过去由于旅游目的地经营和游客期望不一致,使得游客满意度低,这将影响到旅游目的地的长远经营和发展。将新公共管理的模式引入到土楼旅游资源开发管理中,就意味着游客也是管理主体,有助于立足于游客期望进行土楼旅游资源开发和体验设计,使开发出来的旅游产品在满足游客更广泛旅游期望的同时,实现旅游目的地的长远发展。
3.土楼当地居民参与,有利于提高旅游管理水平。土楼旅游往往跟当地居民有密切的关系。传统的旅游开发管理一般是采取自上而下的方式,上级管理部门或旅游景区开发商制定旅游规划、管理规范,下级部门执行,而社区居民被排除在旅游业之外[3]。如果过分受商业利益驱动,以满足游客窥视欲为经营目的,土楼旅游目的地将陷入不利的经营氛围,可持续发展将不可能。在新公共管理理念下,旅游目的地社区也是管理主体,在旅游开发经营管理过程中,应该考虑社区居民的意见或建议,这样他们才能有效地支持旅游业的发展,自觉遵守相关合理政策条款,更好地接受管理和提高管理绩效,促进土楼旅游开发的良性发展,反之则否则不利于土楼旅游的发展。此外,当社区居民与旅游者直接接触后,就有机会收集旅游者意见等第一手资料,有利于掌握旅游市场动态,提高旅游开发管理水平和旅游者满意度。
三、新公共管理视角下的土楼旅游开发模式探讨
公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会资源,对社会公共事务进行有效治理的一套制度、体制和机制的安排。旅游公共管理机制的选择,既是对公共资源与旅游产品进行公共管理政策与机制的选择,也是不同利益主体间利益诉求矛盾折衷、平衡的结果。土楼旅游的利益相关者主包括那些与土楼旅游资源有关联性的部门或组织,可以分为管理主体、经营主体和监督主体三部分。其中,政府作为最大、最具代表性的公共部门,在国民经济各产业部门中都有举足轻重的作用。政府作为管理主体,以管理与保障为主要职能,包括制度安排规则制定规范并协调各方利益公共资源维护原住民利益保护,以及公共设施与公益项目的开发;非盈利机构(私人机构民间组织等)为监督主体,主要履行对政府企业原住民行为的监督,以及参与土楼公共资源的保护和部分旅游项目的开发经营;企业(开发商)为经营主体,主要职能是运用市场规则进行资源开发项目建设等[4],各主体通过互补合作,实现土楼旅游的有效治理在新公共管理理念下进行合理的土楼旅游开发,需要以下几个机制的合理建设:
(一)政府主导,多方参与的协调机制
1.完善政府为主导的利益主体间的信息沟通与反馈机制。公共管理是一个协调不同利益的过程,不同利益相关者对土楼旅游资源的利用会有不同的认识(如旅游企业追求经济利益,文化部门强调遗产保护等)。因此,各利益相关者间加强信息沟通,找到利益平衡点,形成开发共识,并针对土楼旅游发展过程中出现的问题及时沟通、反馈,设立非营利的土楼保护管理机构,发挥非政府组织的引导和监督作用,形成经营管理监督三大主体相对独立合作互补的良治机制。
2.在政府的参与下,完善利益主体间的利益分配机制。利益主体间权利冲突的焦点在于利益不均衡。良好的信息沟通有助于找到主体间的利益均衡点,但是如何建立合理的利益分配机制是所要解决的重要问题。
3.在政府应参与下,完善市场环境机制的建设。政府在土楼旅游开发的过程中,不但要加强基础性旅游资源配置,为土楼旅游发展创造良好的外部市场环境,而且要培育土楼旅游市场体系,加强媒体宣传、目的地形象塑造甚至海外推介,有利于拓展客源市场,提升目的地知名度甚至中国在世界范围的政治影响力,避免因市场准备不足而导致旅游业超前发展、过度商品化,经济利益至上等现象的产生。
(二)旅游服务与旅游体验的互动设计机制
旅游产品具有生产和消费的同步性,游客在接受旅游服务的过程中完成对旅游吸引物以及主观预期情境的体验。但目前国内旅游市场的产品由于没有能够重视旅游体验对于游客购买行为的影响,因此旅游企业并未真正从消费者追求旅游体验的角度探究其购买心态,推出的产品形式单调雷同,产品内容缺乏深度以及服务流程设计没有针对性等问题。新公共管理把最大限度的提高顾客满意度作为其追求的最终目标,因此要求土楼旅游开发应针对旅游者期望提供令其满意的旅游服务和体验。为此应注重以下体验机制的设计与建设:
1.建立旅游地信息获取、分析和反馈机制。以提高游客期望值和游客满意度为旅游地设计旅游产品的重要依据,要求旅游地相关部门重视旅游网站、旅游呼叫系统、数字化管理以及支持信息化的基础设施建设,及时了解旅游市场动态,并对其进行深入分析,了解旅游市场现状并预测需求趋势,针对不同游客的体验需求,在不断进行市场细分化的过程中,明确自身的目标市场,继而有的放矢地提供服务,满足旅游者期望和提高游客满意度。
2.加强旅游产品设计机制建设。新公共管理要求管理者与管理主体要角色转变,促使游客作为旅游资源管理主体参与到旅游产品的设计中。基于针对旅游体验与旅游服务的关系,对于作为旅游产品生产者的旅游企业而言,其产品的开发、设计除了考虑市场需求、消费方式、产品及价格调查以及销售和服务之外,必须要将游客的旅游体验诉求考虑进去,其中服务角度和服务理念的转变直接关系产品的被认同程度,如客家人的生产生活、风俗节庆,如田间劳作、采茶制茶、制作客家食品、客家婚礼等成为旅游资源的重要组成部分。旅游者通过参与其生产生活,获得真实体验,土楼旅游产品内涵得以外延。而这些旅游活动的顺利进行,需要客家人的全程参与。只有这样,才能真正意义上地将游客由纯粹的产品消费者变为产品设计的主动参与者。这可以最大限度的将旅游服务给予游客的体验目的转化为游客的体验过程,减少旅游服务与旅游体验之间的落差,从而在最大程度上实现游客的体验期望,并且带给产品供应商更多的经济回报,为企业发展开拓出更为宽广的营销空间。
3.倡导社区参与的旅游开发模式。该模式首先关注土楼旅游的持续发展和原住民利益诉求,强调原住民参与旅游规划、政策的制定和旅游产业活动并从中受益。同时,原住民参与和土楼文化的延续为开发商创造优质的旅游体验产品乃至获取经济收益奠定坚实的基础,以保证游客能获得货真价实的土楼旅游体验,从而实现土楼原住民、开发商、游客三大利益主体的共赢。
四、结语
新公共管理在强调政府职能有限性的基础上强调其指导作用,把公民作为公共服务的顾客,最大限度的提高顾客的满意度是公共管理追求的目标,这种既强调政府主导,又兼顾市场调节的管理理念,基本符合了土楼旅游开发的要求和当前市场环境,有利于协调各利益相关者间的权利冲突,有助于旅游目的地提供合理的旅游产品以满足旅游者期望,也有利于实现旅游目的地的可持续发展
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