摘要:随着经济全球化的不断发展,各类突发性环境事件时有发生,其突然性、不确定性、高危性等特点对生态环境造成较大破坏,环境应急管理逐渐成为关注的热点。 为寻求国际间环境应急管理与合作的有效途径,本研究梳理了里海地区环境应急管理及其跨国合作的发展历程,分析该地区环境应急的管理特点和处置策略,以期为其他地区提供相应的参考和借鉴。 得到如下结论:里海地区国家建立了以《德黑兰公约》为基础框架的环境保护和应急处理机制,对突发性环境事故的预防和联合应急行动起到至关重要的作用。 该地区所建立的环境应急管理体系职责部门分工明确,各国事故处置的责任和义务明晰,能够配合行动并进行信息通报和共享,从而提高环境应急处置能力和效率。 其他地区可借鉴里海地区环境应急管理经验,在跨境水体方面与相应国家签订完善的环境应急联防联控协定,加强国家间的环境应急合作,建立组织健全、运行灵活、统一高效的应急管理体系。
关键词:里海地区;突发环境事故;应急管理;跨境水体;应急处置
里海是世界上最大的咸水湖,石油资源丰富,开采过程中容易引起石油泄漏等突发事件,导致其生态系统较为脆弱和敏感[1-4] 。 石油泄漏中的烷烃、环烷烃、芳香烃等有机物以及镍、钒等无机物会严重污染海水,阻止海水与空气进行气体交换,对海洋生物造成极大的威胁[5,6] 。 近年来,为应对突发环境事件里海地区国家开展了有关合作,相关国家签订了多边公约和协议[7] ,完善了相关环境应急管理机制,有效预防跨境水体的突发环境事故的发生,提高了环境应急管理能力和水平。
随着我国社会经济的不断发展,工业化和城市化进程加快,各类突发性环境事件时有发生[8,9] ,对生态系统和社会发展造成较大的冲击和影响。 在水体方面,我国跨界河流众多,突发环境事件风险隐患较大,环境风险预防和突发环境事故的应对制度还在逐步完善中。 因此,在制度发展过程中,中国可借鉴其他地区的突发环境事件应急管理经验,提高跨国界水体环境应急管理水平。
在此背景下,本研究梳理了里海地区环境应急管理体系,所签署的一系列公约、协议及相关法律法规,揭示里海地区联合应对突发环境事件的发展规律,研究其环境应急机制的组成和特点,通过典型案例分析其联合应对突发环境事件的策略和作用,为中国及其他地区提供经验参考。
1 里海地区环境应急现状和发展
1. 1 里海概况
里海位于亚欧大陆腹部,亚洲与欧洲之间,整个海域狭长,南北长超过 1 100 km,东西宽从 200 到 400 km 不等;东、北、西三面湖岸分属土库曼斯坦共和国、哈萨克斯坦共和国、俄罗斯联邦共和国和阿塞拜疆共和国,南岸在伊朗境内,是世界上最大的湖泊,也是世界上最大的咸水湖(图 1)。 众多河流汇聚于此,其中伏尔加河、乌拉尔河、捷列克河占据全部入海流量的 90%以上。 里海地区油气资源丰富, 但在开采过程中油气泄漏会引起突发环境事件, 为预防和加强环境应急管理和应对措施,里海地区着力建立和完善环境应急管理制度,加强国家间的协调和合作,联合开展环境事故预防和处置工作。
1. 2 里海地区环境应急变化历程及联合应急机制
里海生态环境非常脆弱,随着工业和农业废水的排入、有毒有害物质的倾倒以及油井和石油设施被淹没等现象的发生,里海生态环境遭到严重破坏。为保护里海免受人类活动所造成的污染,2003 年里海五国签订了《德黑兰公约》,且以此为框架签订一系列的污染防治的区域预防、应对和合作协议。 由于石油泄漏等突发事故时有发生,里海五国就此问题签署《阿克套协议》,建立石油污染预警系统。 为促进里海地区各国的应急协作能力,里海五国签订了《里海地区国家开展应急合作协议》,对应急互助的方式、内容进行规定。 之后又完善了区域内各缔约国的应急合作与机构设置,明确应急指挥结构。随着时间的发展,各缔约国对里海环境问题研究逐渐深入,关于里海环境保护体制不断完善,里海生态环境得到了较大的改善,这为其他地区提供了重要参考(表 1)。
1. 2. 1 签订《保护里海海洋环境框架公约》
2003 年里海五国签订《保护里海海洋环境框架公约》(《德黑兰公约》) [7] ,这是全球第一个具有法律约束力的区域性海洋环境保护协议,目的是保护里海环境免受所有污染源的侵害,包括预防、保护、恢复以及可持续和合理使用里海的生物资源。 该公约的基本原则是:预防原则、污染者付费原则、信息互换原则。 公约中规定缔约国要做到事先识别能够造成环境紧急情况的危险活动并向其他缔约国通报;对危险活动进行环境影响评估,并采取预防措施,这利于各国有针对性地对突发事件采取紧急措施,将污染损失最小化。 公约中还规定各国应合作建立紧急情况报警系统,便于第一时间掌握相关信息,并利用先进的技术和设备对紧急情况进行控制。
该公约确立以预防原则为基础,规定要对危险活动进行评估,明确突发环境事故发生后可采取的控制措施,确保各国之间信息交流顺畅,大大降低突发环境事故的发生概率以及事故发生后的影响范围。 这为里海地区突发环境事故的处理提供法律依据,为沿岸各国合作应对突发环境事故奠定基础。
1. 2. 2 签订《针对石油污染事件保护里海海洋环境的区域预防、应对和合作协议》
2011 年里海五国在《德黑兰公约》的基础上为控制石油泄漏对里海的污染,签订《针对石油污染事件保护里海海洋环境的区域预防、应对和合作协议》 [10] 。 该协议的目的是提供区域联防措施,以保护里海免受相关活动所造成的石油污染以及海洋石油污染中的陆源污染。 协议中首次提出:每个缔约方应该建立石油污染响应系统,针对石油污染的预防及响应制定并实施相应的国家应急计划,以便能够有效地处理石油泄漏。 协议中明确污染上报的流程,上报的突发环境事故信息经核实后通过联合预警系统通知可能受污染的缔约国。 事故发生后,缔约国要对石油泄漏事件的性质、程度和可能后果进行评估,在必要时与石油、航运业实体、港务局等相关部门合作,防止、减少并尽可能地消除石油污染事件的影响。 若事故影响较大时,可以向其他缔约国寻求协助,但需要支付相应的费用。
该协议在《德黑兰公约》的基础上,强调对石油泄漏事件的处理,重点部署事故发生前和发生后的应急响应计划,包括污染响应系统、污染上报程序、可采取的措施及请求协助等。 该协议为石油泄漏等突发环境事故的处理搭建了一个基本框架,提供了相关依据,大大提高对石油泄漏等突发环境事故的处理效率,使其对里海生态环境的影响不断减小。
1. 2. 3 签订《里海地区国家开展应急合作协议》
里海地区在处理突发环境事故方面有一定的基础,但联合应急行为仍会受到各方条件的限制,联合应急效率较低。 2014 年沿岸五国签署了《里海地区国家开展应急合作协议》,该协议旨在促进里海五国应急协作能力。 该协议第 4 条和第 5 条对各缔约国的合作形式以及主管部门进行规定,有利于应急协作和管理。 第 7 条明确求助国和施助国的责任, 求助国应向施助国主管部门提供紧急情况的必要信息,并保证施助国救援小组的安全;施助国应按照国家间有关协定到达紧急情况发生区域进行援助。 为便于救援队的通行,第 9 ~ 12 条规定救援小组如何快速到达和离开求助国。 协议中还规定除缔约方国家立法不予披露的信息外,开展活动所需的信息应可公开获取。
区域联合应急对跨境水体突发环境事故的控制至关重要,有章可循的联合应急行为规范和快速通行政策可极大提高应急效率。 《里海地区国家开展应急合作协议》提高里海地区国家的联合应急协作能力,在相关协作机制的引导和保障下,各缔约国迅速做出响应,相互合作,提高救援队在各国之间的通行效率,在最短的时间内将污染事件的影响最小化。
1. 2. 4 签订《关于紧急情况下区域合作应对石油污染的里海计划》
为加强对联合应急行动的管理,2017 年里海五国签署并实施
《关于紧急情况下区域合作应对石油污染的里海计划》 [11] ,该文件中明确应急机构设置和应急指挥结构。 计划中提出了设立 National OnScene Commander(NOSC)和 Supreme On-Scene Commander( SOSC) 职位来指挥应急行动。 其中 NOSC 是各国紧急行动中的指挥者,负责对人员、设备、各独立单位进行指挥部署;SOSC 则是紧急行动中的总指挥者,全面负责治理污染并减轻其后果以及协调联合响应行动而采取的所有决定和行动。 各缔约国要建立应急响应中心—Emergency Response Centre (ERC),在紧急情况发生后,牵头国的 ERC 将作为联合应急响应中心—Joint Emergency Response Centre(JERC)。 JERC 将作为最高现场指挥官( SOSC)的基地,以及与计划实施相关的所有通信的主要通信中心。 协助国的应急指挥部门将全面配合牵头国进行突发环境事件的救援与污染控制(图 2)。
应急指挥结构从上到下由三部分构成———应急指挥部、应急控制部、战术指挥部。 应急指挥部包括做出有关应对策略的决定,确定各组团队和单位的任务,以及对参与联合应对行动的所有资源的总体指挥和协调。 应急控制部根据战略和应急指挥部定义的任务向特定的团队和单位发出命令。 战术指挥部主要是指导和监督每个团队或单位的行动。 当跨境水体发生突发环境事故后,该应急指挥结构能迅速集结各国的应急机构,分为牵头国和协助国,由牵头国 SOSC 为最高领导,JERC 为决策中心,各应急部门全面协调,便于应急处置措施的制定和准确落实,极大提高应急能力和效率。 可见加强国际合作并建立统一的联合应急机制是解决跨境水体突发环境事故的关键。《关于紧急情况下区域合作应对石油污染的里海计划》在之前的协议与公约基础上,规定各缔约国的合作与机构设置,设立 NOSC、SOSC、ERC,将应急指挥结构分成三部分,明确牵头国、协助国的责任与联络方式,并将应急响应分为 6 个阶段。 简明高效的机构设置为各缔约国联合处理突发事故提供强有力的保障,确保事故处理过程中各措施有条不紊地运行。
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里海地区环境应急制度在不断深化和发展中, 总体遵循着先一般后具体、先环境风险防控再着重事故应急处置的原则,通过《德黑兰公约》明确环境保护和环境风险的预防原则,进行环境风险隐患排查和污染防治规划,从源头上降低环境污染和突发环境事故发生概率。 在一般预防原则的约束下,再针对里海地区突出的环境问题———石油污染问题制定专门的预防、应对和合作协议,建立石油污染响应系统,规定污染上报程序以及污染后的治理措施,能够将突发环境事故影响控制在较小的程度。 由于环境事故也具有偶发性,存在环境风险和隐患防范失效而导致突发环境事件发生的情况,要提高环境应急处置能力和效率,降低其环境影响,为此里海地区制定《里海地区国家开展应急合作协议》,重点就合作形式、求助国和施助国责任、救援队通行政策等进行规定,极大提高该地区联合应急能力和效率。 之后协议又明确应急机构设置和应急指挥结构,确保在联合应急过程中各国能做到统一领导,有效提高事故处置水平和效率。
2 典型案例分析
通过制定一系列的环境应急公约和协议,里海地区环境风险控制水平不断提高。 以《德黑兰公约》为框架,里海沿岸国家制定里海环境监测计划, 并努力将监测所得的污染物排放清单及数据进行统一,协调监测程序、测量系统、分析方法、数据处理方法和质量评估数据的收集和应用规则。 里海五国开发公共数据库,该数据库是决策的基础,也是专家、管理人员和公众的共同信息来源。 每个里海沿岸国家都根据《德黑兰公约》选择少量永久性海洋站进行连续监测,以最低成本获得有关里海养分和污染物来源及其对海洋化学成分和生物群落功能影响的足够信息。 发生紧急情况后,这些监测点获得的数据也可以为紧急情况的影响评估提供判断依据。
通过环境应急合作协议和联合应急处置规定, 该地区对于偶发的环境事件应急处置水平也在不断提高。 例如 2015 年阿塞拜疆 Guneshli 近海油气田 10 号油气生产平台发生严重火灾,石油泄漏和燃烧的废气直排对水体和大气造成严重影响,事故发生后阿塞拜疆按照环境应急制度规定,立即通知相邻里海缔约国做好防范准备,并请求邻国在交界海域进行人员搜救行动。 阿塞拜疆事故应急响应指挥部立即举行会议商讨如何防范可能出现的环境问题, 激活相应应急计划,在进行灭火的同时部署围油栏和吸油毡防止油品的泄漏,将突发事故的影响控制在最小范围,有效地处置突发环境事故。 哈萨克斯坦里海 Kashagan 油田输气管泄漏和阿塞拜疆国家能源公司油气平台起火等突发性环境事故均在环境应急合作体系的框架下得到妥善处理,并及时防止事故进一步恶化。
从上述事件可以看出,里海地区国家能够对突发环境事故作出快速响应,并及时通知相邻缔约国进行防范和增援,这得益于较为完善的环境应急响应系统。 应急指挥部根据实际情况做出搜救和污染控制决策,尽量避免事故进一步恶化,救援队以及紧急情况工作组在其领导下有条不紊地工作,使突发环境事故得到有效控制。
对突发环境事故的快速响应和有效控制离不开平日的演练,里海沿岸五国紧急情况部门曾在里海地区联合开展多次救灾演练,例如 2016 年在俄罗斯举行的演练主要针对如何在自然和人为紧急情况下进行国家间信息互动以及建立联合部队和实施救援服务手段。 演练中来自 5 个国家的救援人员展示如何搜救海上遇难人员、为灾民提供急救、利用专业救援技术将灾民从水中疏散至救援船只、借助航空设备为遇难船只灭火、阻止并消除公海石油泄漏、在潜水员的协助下查看紧急情况区域内的水下设施设备等。 演练均是在《里海地区国家开展应急合作协议》的框架下进行,规范救援行动并保障救援效率; 通过演练有效提高里海沿岸国家在紧急情况下的联合救援能力和综合评估能力,增加各救援单位处理实际案件的经验。
3 对中国的启示
自 2007 年起,中国不断提升应对突发事件的能力,先后颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》等一系列法规文件,在环境应急管理体系的建立和发展方面取得较大进展。 今后中国可通过借鉴里海地区国际应急合作的经验进一步加强与周边邻国的合作,建立更完善的预警监测和应急合作体系。 具体启示如下。
3. 1 完善预警监测系统
突发事件预警监测系统在预防和掌握突发事件动态信息中至关重要。 突发事件应急情报信息平台是应急指挥、决策的基础,也是政府实施综合应急管理的必要保障。 里海地区联合建立的紧急情况预警系统可以在事故发生后的第一时间通知受威胁国家,各国可及时采取防治措施,控制突发事件所带来的环境污染。 中国要进一步完善与邻国跨界河流突发环境事件预警体系建设,改进信息发布机制。
3. 2 完善应急合作机制
完善的应急合作机制是联合处理突发环境事故的关键。 里海地区环境应急机制在不断深化和发展中,以具有法律效力的《德黑兰公约》 为基础,从风险防控到具体环境问题处置,先后签订了多个协议文件,构建了一套比较完善的应急合作机制。 中国可结合自身特点,进一步推动与周边国家联合建立应急管理体系,积极调动周边国家的力量,通过签订协议构建跨国范围的强有力的应急指挥系统,并明确指挥机构和各国的责任及义务,加强各部门应对突发事故的综合处理能力,提升应急效率。
3. 3 加强国际合作
中国与俄罗斯、哈萨克斯坦等邻国在跨界河流污染方面已经开展了多项合作,推动了区域性联合应对突发事故的进展,提升联合应急能力。 今后中国可增加与邻国开展环境应急演练活动的频次,主动召开联合应急国际会议,深入交流和讨论在应对突发环境事件方面的新技术,共同提升应对突发事件的能力。
4 结论
为寻求国际间环境应急管理的有效途径,本研究梳理里海地区环境应急制度的发展历程,通过典型案例分析其联合应对突发环境事件处置策略,得出对其他地区环境应急管理可借鉴的经验和启示。
里海地区国家建立了以《德黑兰公约》 为基础框架的环境保护机制,以预防为基本原则,对可能引起突发环境事件的活动进行环境影响评估,并制定相应的国家应急计划。 为及时掌握可能遭受的突发环境事件,各缔约国联合建立紧急情况报警系统,且相关信息可公开获取,保证各国在第一时间内对污染事件采取治理措施,把环境影响控制在最小范围。事故预防和信息交流在里海地区的联合应急行动中起着至关重要的作用。
里海地区各国建立了一个较为完善的环境应急管理体系,该体系由 SOSC 统一领导,全面负责联合应急行动的各种决策。 该体系从上到下分为应急指挥部、应急控制部、战术指挥部,权责分明,应急处理效率高。
中国和其他地区可以借鉴里海地区联合应急的经验,在环境应急方面加强与其他国家的合作,建立跨境水体污染防治的国际合作关系,注重突发环境事故的预防工作,建立紧急情况报警系统,改善污染事件信息获取机制,建立起一个权责明确、组织健全、运行灵活、统一高效的应急管理体系。——论文作者：张世豪1,3 ,谢 静2 ,张 扬2∗ ,薛亦峰3∗ ,顾 勇4 ,于 潇5 ,刘艳梅3
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