摘 要: 互联网技术通过变革网络内容生产方式实现对网络内容生态的型塑，理解当前的网络内容治理现状与困境，有必要回到互联网技术发展及其变革内容生产方式的底层逻辑。回溯互联网技术的发展历史，从治理场景变迁( 治理对象) 、治理资源配置( 治理能力) 、治理体系( 治理体系) 三个维度，我国网络内容治理的发展逻辑是: 内容泛在下网络内容治理场景拓展既是一种适应性的治理范围延伸，也潜藏着常态化治理难题; 互联网技术的现代化、商业化、全球化发展导致当前网络内容治理资源的短缺; 互联网的连接属性推动监管者从体系、能力、技术上向“协同治理”寻求对策。在互联网技术的去中心化本性和治理逻辑的中心化惯性之间寻找平衡点，并提出网络内容治理的实质是技术治理。
关键词: 网络内容治理; 互联网技术; 内容生产方式; 技术治理
处理好秩序与平衡的辩证关系是建立网络综合治理体系的关键。①事实上，互联网技术本身便是广泛连接与有序管理的矛盾统一体。一方面，互联网指向开放、互联，具有去中心化的技术本性; 另一方面，广泛连接的实现有赖于规则设置和标准统一，从而平衡和适应连接主体间的异质性，并为其开放性、创新性应用提供技术基础。各国政府抓住这种矛盾统一性，既加紧建设“信息高速公路”以利用互联网空前的传播能力和组织能力，又加紧争夺网络技术资源的控制权以形成竞争优势并保障自身安全，比如美国曾长期主导域名管理机构 ICANN 以控制关键的域名资源。在网络内容层面，监管者往往运用技术手段干预网络连接关系的建立②，对其认为违反社会道德规范( 如淫秽色情③) 或威胁统治④的网络内容施加监管，即对互联网络信息流加以控制。在我国，对网络内容的意识形态把控与互联网基础设施建设相并行⑤，政府对互联网建设的主导权保证了其在互联网使用层面的控制权⑥。我国在技术上建立了“世界上最大且最复杂的互联网内容过滤系统”①，即“防火墙”; 在体制上形成了类似传统媒体管理模式的自上而下层级结构②; 在体系上以市场准入标准要求互联网服务提供商严格履行其内容审查义务③。
本文通过追溯互联网技术的发展历史，剖析互联网技术对内容生产方式的变革以及对网络内容生态的型塑，进而从治理场景变迁、治理资源配置、治理体系构建三个维度，探究我国网络内容治理的发展逻辑，为理解和分析当前网络内容治理所面临问题与瓶颈的成因及其解决对策提供一种基于底层技术逻辑的视角。
一、内容泛在带来治理场景的拓展
以开放、互联为核心的互联网技术深刻地变革了人类社会的内容生产方式。首先，网络的交互性解构了传统的单向传播格局，使“受众”成为更具主体意识的“用户”而贯穿于内容生产和传播的全过程。其次，内容生产的门槛在不断降低，内容的含义不再局限于“知识”“作品”而指向更广泛意义上的“表达”。再次，内容表达方式持续创新，网络内容传播从早期以文字为主的信息获取发展为多媒体的信息服务。特别地，网络技术的连接属性与我国紧密型的社会关系形态相契合，展现出向现实社会极强的嵌入性。内容的生产与传播从跨越地域、介质等物理边界到跨越场景、社群等社会边界，呈现出泛在化的发展趋向。
( 一) 网络内容应用场景逐步拓展
随着互联网技术的发展，网络内容应用场景呈现阶段性拓展。通过统计中国互联网络信息中心 ( CNNIC) 历年来发布的《中国互联网络发展状况统计报告》④中“网络服务使用率”数据⑤，得出网络内容应用场景基本演进趋势，并重点基于互联网技术发展历程和网络内容生产方式变革历程，将网络内容应用场景拓展归纳为以下五个阶段( 如表 1 所示) :
第一个阶段为技术化拓展( 1994—1998) ，彼时我国刚刚接入互联网，网络内容应用主要集中在网页、电子邮件、新闻组、论坛/BBS、个人主页等基础场景，内容治理主要针对网络连接层面; 第二个阶段为商业化拓展( 1999—2004) ，门户网站、新闻网站、搜索引擎等的出现催生出“网络媒体”的概念，随着互联网的普及以及移动通信技术的发展，用户的信息交流和获取能力得到增强，此时的内容治理重点聚焦于信息服务层面; 第三个阶段为娱乐化拓展( 2005—2009) ，宽带网络技术的持续发展使多媒体的内容生产和传播成为可能，博客在这一时期呈规模性增长，自媒体开始涌现，互联网媒体化属性的加深以及内容的多元化、娱乐化趋向让治理重点从接入和服务深入至具体的内容质量层面; 第四个阶段为移动化拓展( 2010—2014) ，移动互联与社交网络的发展让线上与线下环境开始弥合，基于移动端的网络内容应用场景迅速成型并逐渐成为网络内容的主要来源，内容生产方式从具有仪式性和专业性的“生产” “创作”转变为更宽泛意义上的“表达”，移动化的场景拓展使得内容主体层面的治理成为新兴重点; 第五个阶段为智能化拓展( 2015 年至今) ，网络技术对现实社会的嵌入加深，表现为信息服务类应用的强势增长与“平台生态”概念的出现，海量内容下的价值提取与变现成为内容生产与传播的突破口，面对 “全民皆媒”与“内容泛在”，内容治理进一步上升至内容生态层面。
内容泛在的背后是互联网性能提升和效能优化的技术逻辑。一方面，技术的基本演进方向是物理意义上的性能更好，从窄带拨号上网到宽带上网①、网络提速②，从移动互联网的 3G、4G 再到 5G，网络信息传输能力升级支撑起了愈发膨胀的信息体量。另一方面，网络技术持续满足着人们的社会化、个性化需求，随着互联网的普及，当技术接受达到一定比例，其社会价值便得到显现和认同③，互联网技术由此嵌入社会生活，带来社会规则与行为方式的变革，人们反过来需要去适应指向内容泛在的社会变迁。
同时，来自社会系统的反馈也在推动着互联网技术不断拓展其目标视阈和功能边界，呈现出满足多元需求的“互联网 + ”应用形态和“智慧城市”的场景构态，进一步拓展了互联网技术与现实社会的契合点。可见，内容泛在的实质是互联网技术嵌入现实社会下的内容行为化和价值化，网络内容生产内化为用户普遍行为的同时，信息、数据逐渐成为智能媒体时代的重要资源，个性化分发技术便是对内容价值的提取。网络内容治理越来越强调对于面向内容生产与传播这一底层逻辑的内容资源和技术资源的管理和利用。
( 二) 网络内容治理范围不断延伸
对应网络内容应用场景的阶段性拓展，网络内容治理范围也在不断延伸，在治理重心上经历了“网络层 - 服务层 - 内容层 - 主体层 - 生态层”的发展过程，在治理对象和场景上则不断明晰，不断提升着对所处阶段网络内容主要应用场景的适应性。通过比对阶段性政策法规文本的相关概念涵义变化( 如表 2 所示) ，可以看出网络内容治理范围的延伸具体表现为: 从“提供信息”延伸为“提供信息服务”，关注以用户生产内容为代表的内容生产方式变革，治理场景从网络通信服务到网络应用服务再到网络公共服务的层次递进，将“网络信息内容生态治理”界定为政府、企业、社会、网民等多主体实践，同时既有 “处置违法和不良信息”的被动约束，也有“弘扬正能量”的主动引导，其约束对象包括网络信息内容生产者、网络内容信息服务平台、网络内容信息服务使用者三个层次等。
此外，近年来国家网信办还针对重点的网络内容应用场景，研究制定了包括即时通信工具信息服务、移动互联网应用程序信息服务、互联网直播服务、区块链信息服务等在内的规范性文件。可见，互联网技术既通过变革内容生产和传播方式创造出了网络内容治理所面临的场景及问题，也作为规制创新的判断依据和基础资源间接拓展了规制的效能边界。但需要注意的是，“网络信息内容生态治理”中 “生态”概念的提出，意味着网络内容治理将面对的是无边界的、具有自组织性( 动态内生) 的治理对象，尽管体现了内容泛在下网络内容应用场景拓展以及对构建多元协同治理体系的重视和呼吁，但也在一定程度上反映出我国政策规制经常存在的模糊性和不确定性①。这种模糊性和不确定性既可以理解为是监管者有意为其主导权保留足够的解释空间②，也有可能导致治理对象的可控性和可治理性存疑，容易让规制构建及其执行行动出现一定程度的“失焦”问题。
( 三) 网络内容常态化治理面临难题
网络内容生态所具有的动态内生性有赖于网络通信技术、数据存储技术、数据处理技术等技术基础和以即时通讯、搜索引擎、网络新闻、电子商务为架构的内容应用基础形态的构建。在此基础上，新技术与新应用的出现和发展速率不断加快，使得既有的治理体系和能力往往相对滞后，存在灰色地带或监管漏洞，不良信息和虚假信息泛滥、网络诈骗、网络犯罪、网络言语失范、知识产权侵权、数据黑产等危害网络内容生态甚至扰乱社会公共秩序的行为得以滋生。有学者从技术化社会的角度，认为当前个体化、场景化、不可识别、不在场的叠加，让技术行为特征变得难以预见，让现行的属地治理逻辑失灵、规则失效，构成了技术行动与社会规则之间的异步。③
近年来，除了针对网络内容乱象的适用性法规相继出台，以问题为导向( 如淫秽色情及非法信息、网络版权问题、网络谣言问题、网络低俗之风、流量数据造假等) 的多部门联合专项治理行动持续开展，逐渐形成技术、规制、行动相结合的综合治理手段，通过多维度的资源调度以适应线上线下相连接的复杂治理环境。但值得思考的是，针对新媒体环境下具体场景而逐渐铺开的规制体系是否具有持续应对新技术、新应用的适应能力，这些规制能否得到有效执行从而真正发挥效用; 专项行动的作用效果是否具有延续性，面向问题的行动规划能否从网络内容生产和传播的根本逻辑上实现治理效用。这些问题关乎现有的治理体系和能力能否与作为生态的网络内容治理对象之无边界和自组织性特点相契合，从而避免成为外生性的治理手段而导致内容治理的内卷化困境。从根本上说，尽管监管和治理从接入互联网之初便有所建制，但其核心发展逻辑并未摆脱科层结构下的中心化惯性，实质上与互联网去中心化的技术本性相背离。横向上，汇集多方力量的、与网络内容生态相适应的协同治理体系面临着打破部门壁垒、调和利益关系、解构“政企”“官民”单向对立的固有思维等瓶颈; 纵向上，对新兴技术缺乏( 往往难以形成) 前瞻性预判和系统性规划，相关治理对策依赖于面向事后的问题复盘①，使得规则和管理滞后成为普遍的结构性困境。
二、技术垄断导致治理资源的短缺
互联网技术与特定社会环境的连接与互动，形成了多元的技术发展路径并型塑出相对独特的网络内容应用场景，加之各国国情不同，因而在治理方式上特色各异。我国的网络内容治理便具有鲜明的 “中国特色”。在内容生产主体上，我国拥有世界上规模最大的网民群体。截至 2019 年 6 月，我国网民规模达到8. 54 亿，手机网民规模达8. 47 亿，2018 年接入移动互联网流量达 711. 1 亿 GB，较2010 年的4 亿 GB 增长近180 倍。② 在内容应用场景上，我国形成了高度嵌入于关系紧密型社会形态的信息服务平台化发展趋势。对于当前以政府为主导的治理体系而言，存在发展面大于治理面的结构性问题，在互联网技术发展的现代化构想、商业化取向和全球化进路下，面临治理资源( 内容资源和技术资源) 的累积性短缺。
( 一) 现代化构想下的治理基础薄弱
互联网技术在我国的发展始于经济建设的需求。在改革开放的背景下，作为推进国民经济信息化③的重要手段，接入互联网以及网络技术的发展既是一种“水到渠成”的结果，又在特殊的历史阶段被赋予了迈向“现代化”的历史意义。在社会转型的关键时期，面对经济建设和国际竞争的内外双重压力，人们期望借助信息的力量，以“蛙跳”的方式，实现追赶发达国家的目的。CHINANET④ 的广告语上曾这样写道: “我们已经错过了文艺复兴，我们也没有赶上工业革命，现在，我们再也不能和信息革命的大潮失之交臂了。”⑤
早期互联网建设遵循“先发展、再管理”的发展逻辑，其管理思路主要基于经济属性而并非新闻媒体的严格标准，这在对早期论坛的管理中得到体现。彼时，论坛吸引了大量用户参与，颇具影响力。其交互性引发了监管部门对于非法内容传播的担忧，后者曾在 1996 年有过不允许开设论坛/BBS 的动议，但考虑到其为互联网不可分割的重要组成部分而最终放弃“封杀”的想法。⑥ 2003 年以“博客中国”网站为基地对互联网色情发起的阻击行动，被质疑违背了博客的原本宗旨，使论坛有了“媒体”的性质⑦ ( 即此前不被认为具有媒体性质) 。网络内容治理资源的先天不足以及规制体系的相对滞后由此埋下伏笔。
基于现代化构想，我国的互联网发展始终被置于行政体制架构之下，并沿袭了历史上“重硬轻软” 的建设路径。在互联网发展初期便有学者指出，在信息设备制造、通信网络建设和信息资源开发这三者的关系上，要特别重视信息资源开发这个最薄弱的环节，走计算机( Computer) 、通信( Communication) 、信息内容( Content) 三“C”并举、相互促进的道路。① 尽管在经济改革的语境下，“信息”从纯粹指涉电子信息技术而逐渐被视为一种促进经济发展的资源。② 囿于价值有形化的思维定势，“信息”更多的是作为一种意识形态层面的先进话语而被加以符号性利用。2003 年，面对网络媒体的快速发展及其所带来的内容问题，时任国务院新闻办公室副主任蔡名照指出: “互联网本身是先进技术的成果，互联网的普及是社会进步的标志，如果在这个先进的时代列车上，装载着的是色情、暴力、邪教、迷信等社会的垃圾，那就抹杀了互联网的先进性。”③政府从一开始便缺席了信息服务基础设施建设，进而缺席了关键的信息公共服务④，失去了主动利用内容资源开展网络内容建设的先机。
( 二) 商业化取向下的资源配置不均
商业化是推动互联网技术扩散的重要因素。20 世纪 90 年代，互联网伴随着商业化浪潮进入大众视野。互联网全球化是经济全球化的表现，具有历史机缘地与中国的改革开放进程同步。据原国务院信息化联席会议办公室常务副主任陆首群回忆，在中国接入互联网之际，国际互联网当局负责人曾给出过三点意见，其中第一点便是“从现在开始，互联网开始了商业化运行，可以预见互联网上运作的商业信息将有可能超过教育科技信息，互联网将更加通俗化，更加普及”。⑤
与经济发展导向相承接的，商业化力量的驱动贯穿于网络技术发展的始终。从 1996 年以后开始大量涌现的因特网服务提供商( ISP) 到三大门户网站的出现并相继上市，再到后来搜索引擎领域的百度、电子商务领域的阿里、社交平台领域微博和微信、智能信息服务领域的今日头条等先后问世，并伴随着移动互联网的发展开启了平台化进程，成为网络时代人们生活所离不开的“基础设施”。在技术资源上，商业平台往往更为雄厚。以近几年兴起的人工智能和区块链技术为例，截至 2019 年 2 月 28 日，我国共有人工智能企业 745 家，2018 年融资总额达 3832. 22 亿元⑥，截至 2018 年 3 月底，我国以区块链业务为主的公司数量已达 456 家⑦。如果说互联网的基本通讯协议、过滤软件、加密程序等技术构造规制了信息流，那么基于互联网信息系统的网络平台具有相类似的技术能力和权力。⑧ 在内容泛在化与价值化的演进趋势下，商业平台凭借其信息服务基础，进一步强化了对内容资源的掌控和利用。
在平台趋利属性和个人信息商业化的促使下，平台往往为了追逐流量而包庇一些灰色地带。事实上，商业利益介入内容控制技术的现象在互联网发展早期便已存在。彼时，内容控制服务提供商和软件制造商也多为商业性公司，其内容控制标准为主观制定，考虑到市场推广以及定制化服务的研发成本，这些公司往往采用精度更低的标准以提升产品的普适性。而承担服务器端过滤的网络服务提供商 ( ISP) ，也会基于流量价值和内容服务竞争的考量降低内容控制标准。⑨ 如何处理以政府为主导的治理体系与治理资源商业化配置之间的矛盾，成为网络内容治理突破当前瓶颈的关键所在。
3. 全球化进路下的核心技术差距
在全球化视野下，作为互联网发源地的美国拥有强大的先天资源优势，且在技术创新上更注重关乎基础性技术变革的底层创新。① 美国等发达国家对于支撑全球互联网运转的关键资源和基础设施以及互联网核心软硬件技术的垄断，为其控制全球互联网、施行网络霸权提供了技术基础。② 除了在网络核心技术上存在差距( 如长期以美国为主导的 ICANN 域名管理) ，我国的网络安全技术及相关产品( 如高端防火墙、操作系统等) 也在很大程度上依赖于进口，无法实现完全的自主可控，存在严重的安全隐患。③ 我国自主的网络安全产业在产业规模、研发力度、营收规模等方面均与国际水平存在较大差距。④ 在内容资源上，欧美国家长期主导着国际舆论场的话语权，而我国出于网络安全考虑设置防火墙，自然失去了实现内容资源控制及其价值输出的可能性。同时，由于互联网站管理中最为关键的根服务器均在国外，使得一些非法网站能够通过持续不定向的地址变更及匿名通信规避内容审查，后者仅能作用于传播链条的末端，往往“治标不治本”。
近年来，我国的网络技术发展越来越强调对基础资源技术和核心技术的自主可控。2018 年 5 月，习近平同志在两院院士大会上的讲话指出，要把握数字化、网络化、智能化融合发展的契机，以关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新为突破口，努力实现关键核心技术自主可控，把创新主动权、发展主动权牢牢掌握在自己手中。⑤ 同年工信部发布关于贯彻落实《推进互联网协议第六版( IPv6) 规模部署行动计划》的通知，加快网络基础设施和应用基础设施升级步伐，促进下一代互联网与经济社会各领域的融合创新。⑥ 目前，我国在 5G 技术方面已在国际上跻身于领先集团。在新兴的人工智能领域，截至 2018 年 11 月，我国相关专利申请量已超过 14. 4 万件，占全球申请总量达 43. 4% ，居全球首位。⑦ 与此同时也应该看到，对于新一代网络技术的规划与研发应提前理顺发展与治理、秩序与平衡的关系，加强对网络技术的系统性、前瞻性研究，把握网络技术的发展规律及其外部效应，推动技术研发与治理创新相结合，以技术发展带动治理体系和能力优化。——论文作者：谢新洲 石 林
