摘 要: 中国生态农业的制度构建可以分为指导如何进行生态农业建设的农业绿色行动清单制度和指导如何认定生态农业的生态农业认证制度。生态农业认证制度主要考察农业表现出来的结果是否符合资源匹配、生态友好、环境保护和食品安全等关键判别标准。农业绿色行动清单则是指导开展生态农业建设时, 对农业生态系统结构、功能、输入和输出实施有效调控的一系列可选择措施。生态农业制度的构建需要遵循原则清晰、指标简洁、因地制宜、操作容易、激励有效、核查方便的方法。文章论述了生态农业认证制度构建的指标体系、核查方法、信息公开、诚信记录、激励措施、认证程序等, 还探讨了农业绿色行动清单制度的分类系统、内容表述、经济支持和运行程序等。
关键词: 生态农业; 制度建设; 认证制度; 绿色行动清单; 农业绿色发展
中共中央、国务院在 2017 年发布了《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》[1]。文件要求通过“强化改革创新、激励约束和政府监管”以期达到“转变农业发展方式, 优化空间布局, 节约利用资源, 保护产地环境, 提升生态服务功能, 全力构建人与自然和谐共生的农业发展新格局”。为此, 文件提出了几个层面的制度建设工作。第 1 方面是开展技术层面的制度建设, 优化空间布局, 厉行资源保护与节约措施, 加强产地环境保护与治理, 养护修复农业生态系统。第 2 个层面是管理制度建设, 包括科技制度、经济制度、法律制度、监测制度、宣传教育制度。第 3 个层面是建立农业绿色发展保障制度, 通过落实领导责任、建立考核奖惩制度和全民绿色发展行动来实施保障。这个意见为我国农业供给侧改革和生态转型的制度建设提出了方向, 有利于克服我国农业绿色发展制度目前存在的短期项目多、长期政策少, 原则陈述多、操作办法少, 定性目标多、定量指标少等问题[2]。
追求生态与经济协调与可持续的经济“绿色发展”是社会生态文明建设的一个重要领域。“农业绿色发展”又是“绿色发展”中的一个重要组成。农业绿色发展要求在“农业主要依靠资源消耗的粗放经营方式没有根本改变, 农业面源污染和生态退化的趋势尚未有效遏制, 绿色优质农产品和生态产品供给还不能满足人民群众日益增长的需求” 的情况下寻求一种新的发展方式[1]。生态农业就是一种通过积极采用生态友好方法, 全面提升农业的生态系统服务功能, 促进农业可持续发展的农业方式[3]。生态农业与循环农业、低碳农业、农业清洁生产、多功能农业、环境友好农业、气候智慧型农业等概念互为表里[3]。生态农业就是促进农业绿色发展的生产方式。生态农业的制度建设是构建我国农业绿色发展体制机制的重要方面。随着我国社会经济发展从高速增长向高质量发展阶段转变, 构建生态农业制度的时机也逐渐成熟。总的来说生态农业的制度构建应当遵循原则清晰、指标简洁、因地制宜、操作容易、激励有效、核查方便的途径。
1 生态农业制度构建的两个方面
我国生态农业从提出概念至今已经走过约 40 年[4-5]。这个阶段主要的挑战除了讨论学术概念与理论体系以外, 最重要的就是如何开展生态农业建设。为此政府农业主管部门支持了各类生态农业试点和示范工作, 农业专家和技术人员深入开展了大量的科研、调研和研讨。各地农民和农业企业在农业一线累积了丰富的经验, 我国农耕传统的保护和挖掘也为生态农业提供了很多可以借鉴的宝贵案例。迄今为止, 我国生态农业建设方法的核心是科学调控农业生态系统的结构与功能。具体调控方法可以分为“生态农业模式”及相关的“生态农业技术体系”[6-7]。现在我国生态农业发展已经从仅仅关注如何开展生态农业建设, 转向同时更加关注如何界定生态农业的阶段。只有科学认定生态农业, 才有可能更好地实施农业的生态补偿, 才可以建立生态农业产品市场, 才可以建立起消费者对生态农业的信任, 从而也才可能增强农业生产者对建设生态农业的信心。如何建设生态农业与如何认定生态农业的切入点非常不同。如何认定生态农业关键是看农业运行的结果, 考察其外在表现。“英雄不问出处”, 农业生态系统的内部结构和功能反而显得次要(图 1)。
因此生态农业的制度建设可以分为: 1)建设生态农业的农业绿色行动清单制度, 主要指导如何开展生态农业建设; 2)对农业经营单位开展的生态农业认证制度, 主要规范如何界定生态农业。农业绿色行动清单制度应当与生态农业认证制度分开, 因为即使没有达到生态农业认证标准的农业经营单位, 政府也应当鼓励其依据绿色行动清单开展生态农业建设。而就算是达到了生态农业认证标准的农业经营单位, 政府也应当继续鼓励其根据自身条件采用更多农业绿色行动清单推荐的行动。因为生态农业建设没有最好, 只有更好。
2 生态农业认证制度的构建
生态农业认证制度包括指标体系构建、认证核查制度、公开信息制度、诚信记录制度、认证激励制度和认证程序制度等。
2.1 生态农业认证的指标体系
要建立生态农业认证的指标体系需要重温一下建设生态农业的“初心”。因为农业生产采用方法的失当, 导致了严重的资源耗竭、环境污染、生态破坏与食品安全问题。这些问题逐步成为全社会所关注的焦点问题, 因此人们希望为农业找到一条资源匹配、生态友好、环境清洁、食品安全的生产方式, 和一条全面提升农业生态服务功能的可持续发展途径。这就是生态农业。因此生态农业认证的一级指标体系可以分为: 1)资源匹配与生态友好状况; 2)环境保护状况; 3)食品安全状况。值得指出的是为什么在设计一级指标体系时没有把经济效益与社会效益指标纳入呢?在经济效益方面, 农业企业如果长期亏本就会被市场淘汰, 不用在生态农业认证的时候太多关注。一些农场建立之初就是仅仅为了内部安全食品供应、团体休闲体验、传统农耕传承等, 农场目标为非盈利。当这些农场严格按照资源匹配、生态友好、环境清洁、食品安全的要求运作时, 生态农业不应当排除他们。因此生态农业认证指标体系中可以不列出经济效益。在社会效益方面, 农业的社会效益涉及社会稳定、就业充分、社区和睦、文化熏陶、心灵教化、民俗传承等。单一农业经营单位在这方面的影响力有限, 除了特殊情况以外, 一般需要在有一定规模的社区、村落和乡镇层面开展社会效益评估更为合适。因此, 面对单一农业生产经营单位的生态农业认证应当聚焦在生态环境效益这个主要矛盾上。
生态农业认证的一级指标要进一步分解为有利于量度和便于操作的二级指标。为了减少执行成本, 只要抓住关键指标, 这些二级指标也是越少越好。二级指标一个可行的方案如下。
2.1.1 资源匹配与生态友好
1)灌溉资源: 农业用水量≤区域可持续水源补充量, 具体可考虑用区域农业用水总量定额是否被遵守作为衡量指标。
2)耕地资源: 耕地质量保持和提升。具体可用土壤有机质含量没有下降、有机肥施用量占施用总氮量 30%以上作为衡量指标。
3)渔业资源: 捕捞量≤可持续最大收获量。具体可用遵守休渔期规定, 没有在禁渔区捕鱼, 积极实施增殖放流措施来衡量。
4)草地资源: 放牧量≤草地可持续载畜量。具体可以用实际养殖量少于当地规定的草原最高载畜量来衡量。
5)生态状态: 妥善保护和积极建设重要生态功能区、水源林、湿地、滩涂、半自然植被等, 注重保护濒危物种、农家特色品种、农业生物野生资源等生物资源。
2.1.2 环境保护
1)水体污染: 农田排水与养殖业排水达标, 周围水体没有受到污染。
对于种植业, 考虑到施肥量、作物产量与养分流失量之间的关系(图 2), 施肥量可考虑比当地仅仅以产量作为指标的传统作物高产施肥推荐量减少 15%~25%作为指标。
在容易发生水土流失的区域, 应当要求水土流失和沙化得到有效控制。
在降雨量大的区域, 要求农田排水体系有正常运转的生态沟、人工湿地、氧化塘等设施, 对外的排水达标。
对于养殖业, 养殖场有完整的污水存储和处理设备, 运行正常, 对外的排水达标。
2)气体污染: 无空气污染和臭气污染。在作物种植区域, 秸秆、脚叶、废枝条等没有随意焚烧, 养殖区与居民区间有安全距离或者采取了有效的封闭和半封闭除臭措施。
3)固体污染: 农业固体废弃物(秸秆、粪便、剩菜、剪枝、农药包装、肥料包装、塑料膜)得到妥善处理和回收利用。
2.1.3 食品安全
生态农业产出的食品在致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质、食品添加剂等方面应当达到国家食品安全标准。为了更加简便地考核, 可以考虑使用以下指标: 作物的农药使用量比当地推荐用药量减少 30%以上, 养殖业抗生素和化学药物在半年内使用不超过一次, 饲料的激素、重金属和抗生素含量符合国家标准和行业标准。
达到无公害食品、绿色食品和有机食品(简称 “三品”)标准, 并获得相关认证的食品也自然认可符合生态农业对食品安全的要求。值得指出的是 “三品”认证不能替代生态农业认证。生态农业的认证标准与“三品”认证标准有重要差别。“三品”关注的重点是食品质量本身, 为了食品质量, 也关注产地环境质量。然而, 生态农业关注的除了食品安全以外, 还十分关注资源匹配、生态友好与环境保护 (图 3)。
2.1.4 农场记录
为了给生态农业认证指标体系提供证据, 也为了主管部门的核查, 农业生产单位要求有完备的生产记录。这些记录应包括: 1)生产资料购入记录和支出凭证: 例如种子、种苗、肥料、农药、农膜、饲料、兽药、燃料、农机、水电、温室、畜舍等; 2)产品收获和销售记录和凭证: 主要是农畜产品的销售量和总收入; 3)人力资源的雇佣与支出: 包括管理人员与操作人员的工资福利等; 4)主要农事操作记录: 对于种植业的有翻耕、播种、施肥、灌溉、病虫害防治、收获、秸秆处理、排水处理等, 对于养殖业的有幼畜接纳、日常喂饲、疾病防控、房舍清洁、粪便处理、死畜处置、排水处理等。
生产记录的方式包括购销票据、财务流水账、农事日记、现场照片、实况录像等。没有完好的生产记录, 就不可能提供客观的认证指标证据。因此生产记录是生态农业认证的必备条件之一。考虑到生态农业对资源、生态、环境很多影响是中长期的, 因此要求农业经营单位在初始认证中, 要出具 3 年以上的生产记录。
2.2 生态农业认证的核查
建立低成本的生态农业核查机制是认证体系能否实施的关键。为此需要建立自查自检和抽查抽检制度。
2.2.1 自查自检
自查: 农业经营主体通过培训之后, 针对生态农业认证的各项指标, 根据农场前 3 年的情况自行判别。根据是否达到要求分别填写“是”或“否”(表 1)。对于达到要求的指标, 要有相应的客观依据, 例如农业经营单位投入生产资料的购买记录、产出产品的销售记录、主要农事活动的生产记录等。实在很难取得客观依据的情况下也应当填写主观认为该指标达标的具体理由。
自检: 对于一些没有把握的认证指标, 申报者可以自费通过第三方进行检测, 例如食品质量、土壤质量、水质量等。为降低申报成本, 鼓励生态农业认证申报, 政府可以对通过了生态农业认证的农业经营单位实行检测成本的部分或全部补贴。
2.2.2 抽查抽检
凡是在生态农业认证自查表中有不及格指标的实施一票否决, 不列入抽查抽检范围。在生态农业认证初始阶段, 认证数量少的情况下, 可以百分之百进行普查, 以累积经验。在生态农业认证越来越普及的情况下, 面对千家万户, 普查是不可能的。因此应当采取抽查抽检办法。抽查比例的确定需要根据抽查执行单位的人力资源配置, 被抽查经营者的数量和素质, 农业经营者的诚信记录等。一般可以考虑在 10%~20%申报单位中抽查抽检认证指标中的 1/3 重要指标。对遭到举报、有不诚实记录和有违规记录的单位, 列入必查名单。
2.3 信息公开制度
如果说诚信档案的建立是促进经营者行为“自律”的机制, 那么信息公开机制就是要建立起一种 “他律”措施。
1)农业经营场所的认证公示: 农业经营单位所在农场要按规定树立公示牌, 列出生态农业认证标准和监督举报渠道, 让周边群众可以参与监督农业经营单位的实际状态。
2)网络公示: 利用信息系统和通讯系统, 公示申报单位的有关信息。建立生态农业认证网站和手机 APP, 且具备举报功能。
3)部门沟通: 向环保、农业、渔业、林业、国土、卫生、食品等部门通报申报生态农业的经营单位名录, 并间接征询或直接查询是否有违规记录。
4)产品追溯: 所有生态农业产品建立产品可追溯机制, 有消费者监督和举报渠道。
2.4 诚信记录制度
1)申报与核实: 发现农业经营单位有弄虚作假情况后, 地方农业主管部门告知农业经营负责人。经营者认为信息有误可以上诉到同级申诉部门或者上一级主管部门。经认真复核后, 形成最后裁定。触及法律的可以通过司法途径解决。
2)诚信档案分类: 分守信与不守信记录, 对于不守信行为按实际情况进一步分无意、有意, 轻微、中等、严重, 初次违反、屡次违反等。
3)记录的利用: 对于诚信良好的生态农业经营者, 可以考虑采用免抽查和增加补贴等奖励措施。根据违规的诚信缺失严重程度, 分别采用减少生态补贴, 停止生态补贴, 取消生态农业认证, 索取损害补偿。违反法规的还应当追究相应的法律责任。
2.5 激励政策鉴于在传统的市场经济条件下, 农业经营主体维护资源、生态与环境质量等公共利益时会产生经济外部性, 其经济付出不能够完全在市场中得到回报。为此政府可以通过差异化市场的建立和政府补贴的方法来弥补市场失灵问题。
2.5.1 生态农业标志获得生态农业认证的单位由政府授予“生态农业”标志, 其产品可以使用“生态农业产品”标志, 以便在市场上让生态农业维护生态环境的付出能够获得回报。该标志同时含产品可追溯信息和举报途径。
2.5.2 生态农业奖励生态农业的经营者为了维护资源、生态与环境会产生额外支出, 表现在成本增加或者产量下降等方面。为此, 政府应当建立生态农业补偿机制。补偿水平可以根据政府支付能力与生态农业实际情况。考虑到图 2 所示的生态产量与高产产量的差距, 作为一个简便的参考标准 , 补贴产品产值的 10%~20%是可以考虑的。如果申报生态农业过程中, 农业经营者自查中进行了环境质量和食品质量的检测, 在获得生态农业认证之后, 政府可以考虑进行 “事后补贴”, 在检测成本 50%~100%范围内确定补贴水平。
2.6 生态农业认证程序
生态农业认证程序可以分为自查自检、提出申报、信息公开、抽查核实、审核批准、颁证奖励、证照使用、诚信记录和违规申诉等。
1)完善指标: 由于全国各地资源、环境、生态条件的差异和不同生产部门和产品的差异, 生态农业认证的二级指标需要由各省市自治区具体化, 有些地方甚至需要由县级因地制宜把指标具体化。由于科学技术进步和生产状况的变化, 当新情况出现后, 也需要及时进行年度修订。
2)自查自检: 农业经营单位根据生态农业认证指标体系, 进行自查、自检, 并针对每条指标提供 3 年或 3 年以上的证据和说明。——论文作者：骆世明
