内容提要:我国历来是自然灾害多发的国家，近年来，随着全球气候的变化和城市化进程等因素的影响，巨灾爆发的频率递增，破坏强度也更高。最近半个世纪以来，各国防灾救灾的实践中，保险作为一种社会化的风险集散和互助共济的保障机制，在巨灾风险的抵御和损失的减少中发挥着越来越重要的作用。世界各国相继在巨灾风险的管理实践当中建立了适合本国国情的巨灾保险法律制度。巨灾保险机制的成功运营依托于稳健的经营模式，需要包括政府、保险和再保险市场等多个主体的配合和支持。囿于国情、灾情以及社会经济文化背景，不同的国家在发展巨灾保险的过程中有着不同的经营模式。
关键词：巨灾保险经营主体经营模式
一、巨灾保险经营模式的国际经验
﹙一﹚国外巨灾保险经营模式
1.市场主导供给的巨灾保险
市场主导供给的巨灾保险的代表当属英国和德国。英国的保险市场是开放的，保险公司可以在没有政府干预的条件下经营[2]。英国的资本市场高度发达，民众有投保积极性，英国政府负责基础的防洪基础性设施后，由商业保险公司进行洪水保险的经营、销售与理赔，政府不参与其中。德国的巨灾保险制度发展相对较为成熟，主要由私营保险公司向个人和企业提供巨灾保险，商业保险公司在巨灾保险业务的开展上都凭借自身力量来实现，无论是在保单设计、核保理赔还是保险精算，都能做到游刃有余。同样，美国加州地震保险局﹙CEA﹚也完全由商业保险公司出资设立，采用公众管理私有资金形式分散地震所带来的巨灾风险，州政府不保障其承保能力[3]。英国与德国之所以采取市场主导供给的巨灾保险经营模式，笔者认为这与两国所处的地理位置与经济发展水平是相符合的。首先，英国和德国都处在北温带，在气候上属于温带海洋性气候，气候温暖湿润、地震、洪水、台风等重大自然灾害很少发生，即使发生其破坏力也一般比较小。其次，作为工业革命最早起步的国家之一，经济水平发达，防灾基础设施完善，商业保险体系也比较健全，商业保险公司具有雄厚的资本实力。因此，自然环境和经济发展水平两个因素综合起来，决定了其巨灾风险完全可以依靠商业保险公司自身的力量来承担，而无需政府的介入，其巨灾保险的经营模式与一般的商业保险也别无二致。
2.政府主导供给的巨灾保险
政府主导的巨灾保险模式是目前巨灾保险的主要经营模式，代表性国家主要有美国、土耳其、西班牙和新西兰等。在美国的洪水保险计划中，保险公司只是政府出售洪水保险的代理人，其并不向投保人承担任何保险责任，而只是通过一定的销售代理获得一定比例的佣金，巨灾保险最终的赔付责任由美国政府来承担。土耳其巨灾保险基金﹙TCIP﹚专门负责土耳其地震保险的运营，该机构隶属于土耳其的财政部。因此，在土耳其，巨灾保险的最终责任是由政府来承担。此外，法国的中央再保险公司是一个创立于1946年的国有性质的再保险公司，其在法国政府的全权管理之下承担巨灾再保险业务，国家对其百分之百持股，并对其承担无限赔偿责任[1]。上述国家的政府主导型巨灾保险经营模式中，体现了这样一些共同的特点：国家经济实力较为发达，自然灾害频繁发生，而且破坏性巨大。在这些国家，巨大自然灾害一旦发生，就将对局部地区甚至整个国家的经济建设、居民生活造成严重的，甚至是灾难性的影响。因此，国家采取政府主导的巨灾风险经营模式，在很大程度上是由自然因素所决定的。
3.公私协作供给的巨灾保险
公私协作的巨灾保险，巨灾风险由政府和保险公司共同承保。一旦发生巨灾需要赔偿时，先由保险公司赔偿，当赔偿金超过保险公司的保险责任时，则由政府对超过部分予以赔偿，由政府充当最后保险人的责任。日本在巨灾风险的承保上采用的是商业保险公司与政府合作、民间经营与政府补贴相扶持的方式。日本地震巨灾保险制度就是政府与市场相结合模式的典型代表，其核心是以商业保险公司组成的日本地震再保险株式会社﹙JER﹚代表私营机构与政府签订再保险合约。其中，政府承担主要风险，私营机构承担次要风险，而JER则是连接政府和市场的纽带[4]。新西兰的巨灾保险制度也体现了公私协作的特点。当发生巨灾风险时，由新西兰的地震委员会﹙EQC﹚负责赔偿法定损失责任，保险公司依据保险合同负责承担超出法定责任部分的赔偿，同时保险协会启动应急预案。此外，新西兰地震委员会还利用国际再保险市场进行再保险，该国的再保险方案也分为三层。第一层是损失在2.0亿—7.5亿新元之间时，由再保险人承担40%的损失，剩余的60%由地震委员会再承担2亿新元；第二层是损失在7.5亿—20.5亿新元之间时，启动超额损失保险合约承保。第三层是损失超过20.5亿新元，由巨灾风险基金耗尽其所有。若仍有不足，政府将作为最后的担保人承担最后的余款补偿。
﹙二﹚巨灾保险经营模式的比较
1.巨灾保险政府供给的优势和不足
巨灾保险政府供给的基本优势在于：﹙1﹚成本优势。由政府提供巨灾保险可以进行全局性、统一的规划，在保险机构的设置、巨灾风险的核定和理赔方面能够实现规模效应，进而节省了大量的交易费用，一定程度上降低了交易成本。﹙2﹚公平性。由于巨灾风险的发生具有低概率、高损失性，因此为了保障巨灾风险的可负担性，保险公司会设置较高的保费，而由政府来提供巨灾保险，能够通过一定的强制力来提高保险的密度，同时政府还可以为巨灾保险提供一定的保费补贴，进而让经济收入处于弱势的人们也能购买巨灾保险，增加消费者的购买积极性，进而保障了巨灾保险供给的普遍性和公平性。﹙3﹚实效性。相比私人组织而言，政府掌握了更多的公共财政资源，能够确保灾害保险偿付的信用，且一旦发现巨灾保险的“挤兑效应”，政府也可以通过法定的强制力予以排除，以保证巨灾保险供给的相对有效性[5]。﹙4﹚规范性。政府还可以通过法律的形式统一巨灾保险的产品品种以及保单费用的厘定，进而便于市场的规范管理。
巨灾保险的政府主导供给模式在具有上述多种优点的同时，还包括如下不足：﹙1﹚政府主导供给导致政府财政压力过大、保障水平不足。在政府主导的巨灾保险经营模式中，政府承担主要甚至是全部的资金供给责任。尽管在世界范围之内政府相对于商业保险公司而言，都具有后者所无法比拟的种种优势，但是单一的政府主导模式，无疑极大地增加了政府的财政支出，一旦巨大自然灾害事件发生，所需要的资金往往是个天文数字，即使是发达国家的政府也会显得力不从心；﹙2﹚政府不具备商业保险公司所具有的专业化优势。巨灾保险作为保险的一种，其具有专业化的特征，对此商业保险公司作为专门的保险经营主体相对于政府而言，具有更明显的专业化优势。无论是从险种的设计、赔付比率的设定还是具体的保险赔付环节等等，商业保险公司都更加的专业和熟悉；﹙3﹚由政府主导巨灾保险建设的资本，一般会通过财政转移支付的方式转移给各个地区，这很容易因为转移力度在区域之间的不平衡问题，造成巨灾保险的区域性不平等现象[6]。政府主导保险模式，在日本、新西兰等国家中一般还采取由政府充当再保险人的做法，这就会诱发商业保险公司的道德风险问题，商业保险公司由于政府为其承担最后的赔付费用，其往往会采取措施减少在承保和核算等环节上的投入[7]。
2.巨灾保险市场供给的优势和不足
与政府相比，市场提供巨灾保险具有以下三个方面的优势：一是灵活性优势。由于市场与巨灾风险的“接触”是第一线的，市场对灾情的渗透具有广泛性和灵活性，因此它更能了解到巨灾风险的需求并及时作出反映，也因此依据市场机制进行风险评估所厘定的保险费率更为准确。二是专业性较高。与政府提供保险产品相比，保险公司在保险业务的经营上时间较长，在风险的评估、承保、核保与理赔上具有一定的技术专长，因此具有很强的专业和技术优势，基于此所提供的保险服务的质量也相对较高，也能够保障巨灾保险服务的多样性要求。三是能够促成市场主体的理性决策。通常而言，由市场私人商业保险机构向社会供给巨灾保险，能够通过保费与保险金额之间的比例向人们显示购买巨灾保险的投入与补偿之间的关系，进而有助于人们根据风险成本做出理性决策。而由政府主导的巨灾保险很容易扭曲这种信号，因为政府救助使得人们只需承担灾害所带来的部分成本，而另外一部分则由纳税人承担[8]。
当然，完全市场主导的巨灾保险经营模式的上述不足之处，并非在任何国家都可以显现得出来。换言之，这些缺点具有明显的地域性特征。如前所述之英国和德国两个国家就是采取完全由私人保险公司负责巨灾保险体系，却取得了不错的运行效果。这主要是因为，英国与德国国土面积较小、气候适宜、自然灾害尤其是巨灾事件很少发生，又加上两国有着发达的经济实力，国民收入水平高，自我保障能力强，这些因素的累计都意味着这样一个结果，即在英国与德国商业保险公司对巨灾风险进行担保是有利可图的，而且商业保险公司也有这个能力去提供风险保障。
3.巨灾保险合作模式的优势和软肋
巨灾保险的合作模式是指由政府与市场进行合作，通过多风险承担主体的方式共同参与巨灾风险的承保，分摊风险责任的模式。在这种模式中，可以由政府、商业保险公司以及其他组织来共同搭建巨灾保险管理机构，其中，保险公司负责巨灾保险的商业化运作，而政府负责提供相应的政策支持、资金补贴等。其实政府与商业保险公司之间在巨灾保险体系建设中的沟通成本主要是源于二者所追求的价值目标不同。政府作为一个国家的社会公共利益的代表机关，其行政行为的做出始终是以实现社会公共利益的维护和增进为目标，具有很强的社会公益性。而商业保险公司作为营利性法人，其任何行为的采取都存在着一个潜在的成本与收入分析，盈利始终是其所主要追求的目标，具有很强的商业属性。二者价值目标的不同，决定了二者对待一个问题可能会因为行为动机不同而产生分歧，这种分歧一般而言可以通过强势一方对弱势一方的补偿得以改变，沟通成本也会降低。而作为强势一方的政府应从税收等多方面给予商业保险公司一定的优惠政策，保障商业保险公司从事巨灾保险事业能够有利可图，唯此，才能使巨灾保险的商业性与公益性二者在彼此协调中得到共生性实现[8]。
﹙三﹚巨灾保险经营模式的新方向：风险共保
一般而言，国土面积辽阔，自然灾害频发且自然灾害的发生在一国之内呈现出明显的地域性差异的国家适合采取政府主导的经营模式或者政府与商业保险公司共同经营的巨灾保险模式。而在国土面积不大、自然灾害较少发生、而且各个区域之间在经济发展水平与灾害发生频度上差异不大而且具有较强经济实力的国家，则适合完全由商业保险公司进行经营运作，因为对这样的国家而言，巨灾风险系数不高，居民的自我保障能力强，商业保险公司完全可以通过自身和投保人的力量实现对巨灾风险的有效分散与转移，而无需政府的过多干预。换言之，一个国家采取何种巨灾保险经营模式，是由这个国家巨灾风险的可分散性程度所决定的，是一个具有明显的本土化特征、地域性特征的问题，对于巨灾保险的经营模式而言，只存在最合适的模式而不存在最优的模式。
国内外巨灾保险制度的一项重要内容是建立巨灾风险共保体。巨灾保险风险高，初始投资大，一家商业保险公司难以承担，必须举全行业之力。同时，私营保险市场往往由于巨灾保险的市场失灵而不能实现有效供给，政府虽然具有较强的财力，但是容易出现低效和腐败的弊端。因此，无论是私营市场主体还是政府，都不是解决巨灾保险问题的唯一主体，只有政府和市场密切合作组成联合体，公平、公益和效率才不会偏失。而巨灾风险新型共保体是巨灾风险可保性的最优解决方案。所谓巨灾风险新型共保体，是指在确定的巨灾保险区划内，所有的利益攸关方组成风险共同体，由政府财政发起出资组建共保体，并由政府作为最后的财务风险承担者，国内的所有保险人﹙包括再保险人﹚出资参加共保体，并与相关方一起组成经营管理层受托经营管理，实行强制保险，而由被保险人参与分担风险，比例自保一部分（注：不是取代市场，我们目前的做法在很大程度上是政府取代市场，从而形成了巨灾保险建设中政府一肩挑的。市）。共保体确立的基本理论在于“互助担保理论”，即由多元化的风险承担者来分担巨灾风险等系统性风险。在共保体中，被保险人并不是作为互助保险的股东或合伙人参与，而仅仅是作为巨灾风险的利益攸关方参与分担风险。
二、我国巨灾保险经营模式的问题与完善
﹙一﹚我国巨灾保险经营模式的问题
1.政府一肩挑
我国的巨灾保险经营模式存在严重的政府依赖问题，商业保险公司等市场力量的介入严重不足。现实中，无论是从巨灾频发地区的防灾、抗灾基础设施建设，还是到灾后的救助与保障都主要依靠政府的力量来完成（注：市场失灵需要政府的干预，政府的干预应该是从如何鼓励市场力量进入的角度用力，而不是取代市场，我们目前的做法在很大程度上是政府取代市场，从而形成了巨灾保险建设中政府一肩挑的局面。）。例如，“5·12”汶川大地震造成直接经济损失达到8400多亿元，其中财产损失超过1400亿元，而投保财产损失不到70亿元，赔付率只有5%左右，远低于国际36%的平均赔付率水平。目前，我国主要靠捐款和政府救济，随着巨灾损失越来越大，给政府财政造成很大的负担。
巨灾保险运营模式中的政府一肩挑的做法是由多种因素造成的。首先，受制于过去计划经济体制的影响，政府承担着大部分的社会公共事业，行政管理模式尚未能完全实现由管理型到服务型的转变。对于遭受巨灾地区的民众的生产与生活问题，政府往往从维护社会稳定的角度来考虑，担当起主要的救济与保障责任。其次，巨灾保险本身的特殊性，以及政府在构建我国巨灾保险制度上的长期缺位，使得我国巨灾保险市场失灵现象无法得以解决，商业保险公司面对巨灾带来的巨额损失只能望而却步。最后，我国巨灾频发地区居民保险意识不强，参保率很低，并且市场化的巨灾保险费率普遍较高，巨灾保险投保率不足直接导致巨灾保险损失赔偿十分有限。
2.市场力量介入不足
我国目前实行的是由国家财政支持的中央政府主导的巨灾风险管理模式，仅依靠行政手段进行灾害管理和救助，商业保险在巨灾风险管理中发挥的作用极其有限[6]，例如，2008年汶川地震后，造成财产损失8400多亿元，但是投保的财产却只有70亿元。在美国，商业保险赔付通常可以覆盖巨灾损失的40%50%，欧洲为20%25%，全球的平均水平超过30%[9]。商业力量尤其是商业保险公司介入的不足，也是多种原因造成的，除了上面所说的我国巨灾风险的特殊性问题，还包括：我国商业保险公司的融资渠道过于单一，无法建立完善的巨灾风险准备金，就只能靠提高保费或者干脆停保的方式应对巨灾保险问题[6]；我国再保险市场不发达，商业保险公司所承受的巨灾风险无法与再保险人进行分担[10]；再就是商业保险公司承保巨灾保险可以享受到的政府财政补贴与税收扶持政策尚不够明细和具体，导致商业保险公司的承保巨灾风险的信心不足[6]；中国资本市场发展尚不完善，巨灾保险证券化的程度很低，商业保险公司无法更好地通过发行巨灾证券的方式，实现将巨灾风险在国际与国内资本市场上的有效转移与分散[11]。
3.巨灾保险试点模式的经验不足
近年来，为了落实中央政府提出的“三农”政策，中国保监会连同相关省市、保监局和保险公司已经开始探索农业保险的新模式。主要体现为“联办共保”和“委托保险”两种模式，其中，前者是由政府与保险公司按照一定的比例共担风险，分摊保费；后者则全部由政府承担风险，保险公司收取手续费[12]。国家在这些地方关于巨灾保险的试点形成了颇具特色的“北京模式”、“湖南模式”和“浙江模式”，由于所试点的农业保险主要系由自然灾害风险造成，因此，试点地区农业保险的新模式为我国开展巨灾保险积累了一定的经验。但是，由于试点模式直接以降低保费或费率、免费保险或差额由政府支付的方式进行，总体上不符合自然灾害保险的经营规律和发展防线，同时还会给政府财政支出带来巨大的损耗，因此，这样的巨灾保险模式仍有待改进。
﹙二﹚我国巨灾保险经营模式的完善
1.我国巨灾保险的经营模式选择
以上分析表明，无论是私营市场主体还是政府，都不是解决巨灾保险问题的唯一主体，而只有政府和市场密切合作组成联合体，公平、公益和效率才不会偏失。鉴于此，笔者认为，我国应采取市场化运作与政府支持相结合的模式，即政府主导实施巨灾风险，并积极鼓励保险公司逐步开展地震保险等巨灾保险业务，引导保险公司采用市场化运作和再保险等手段，借助资本市场分散巨灾风险，协助政府开展风险管理，逐步建立风险共担的巨灾保险保障机制。而在具体的模式选择上，笔者认为，巨灾风险新型共保体是巨灾风险可保性的最优解决方案。我国应努力构建政府与市场共同分担巨灾风险的联合共保机制，政府通过财政支持的方式设立专项巨灾风险政策保险，并积极发动保险公司以共保的形式参与巨灾保险市场。在风险的分摊上，形成投保人——保险公司——巨灾保险基金——再保险公司——国际再保险公司——资本市场运作——国家财政参与的巨灾保险体系。
2.我国巨灾保险经营管理的制度设计
﹙1﹚政府应发挥主导作用。在巨灾保险体系的建立过程中，政府应发挥主导作用，这一方面是由政府的基本职能决定的；另一方面是因为巨灾保险制度的建立是一项系统工程，涉及众多领域和部门，需要政府牵头统一整体规划。政府的主导作用主要包括：一是制定巨灾保险的法规。共保体据此制定巨灾保险制度；二是直接投入资金提供承保能力，充当直接保险人角色；三是当巨灾保险因巨灾出现财务危机时，政府还可以充当“临时贷款人”的角色，提供流动性，乃至是巨灾保险的最终承担者﹙LastResort﹚；四是对购买巨灾保险的公民实行财政专项补贴或退税政策，对共保体实行优惠的税收政策；五是巨灾保险与政府主导的防灾防损密不可分，国家相关部门应该颁布条例，规定建筑物的抗灾等级规范，加强防灾防损基础设施规划和建设。
﹙2﹚商业保险公司应发挥主体作用。商业保险公司是巨灾保险体系的主体。在巨灾保险市场中，商业保险公司应当挥市场优势，减少政府的行政管理成本，保证市场配置效率，使巨灾保险机制得以低成本、高效率地运行。一方面，商业保险公司应负责发展巨灾保险业务，提供巨灾保险服务。另一方面，商业保险公司可以通过以下措施保障赔付能力：一是在技术精算的基础上收取合理的保费；二是应制定合理的核保标准；三是要进行风险控制；四是设立巨灾风险准备金；五是通过再保险分散风险，将责任限制在财务能力可接受范围内等。
﹙3﹚投保人应参与风险分摊。巨灾保险体系中，投保人不应将巨灾保险的责任全部推给政府和保险公司，也应该参与分担部分损失。就此而言，投保人可以通过以下途径来分担风险：一方面，投保人应依据合同约定按时缴纳保险费，承担相应的防灾防损责任。另一方面，可在以巨灾保险中设定免赔额或最高赔偿限额的形式，让投保人承担巨灾所带来的一部分财务风险，以促使投保人更积极主动地防灾减损。
﹙4﹚再保险人分散巨灾风险。现代的巨灾再保险，不仅局限于一个国家或地区，而是全球范围内分散风险。再保险人也是巨灾风险的重要承担者，其在巨灾风险中充当巨灾基金管理执行者的角色。再保险公司可以发挥以下作用：第一，再保险公司能够在时间和空间上平衡风险，通过设定分保损失赔偿限额、实行再分保等方式分散巨灾巨额风险；第二，再保险公司可以将单个保险人或再保险人原本分散的、彼此独立的、数量相对较少的保险基金集中汇聚，形成巨额的、范围遍及全球性的巨灾保险基金；第三，再保险公司对原保险人在制定费率和风险评估方面提供技术支持，进而提高保险行业风险管理技术。
﹙5﹚引入资本市场分散巨灾风险。作为一种非传统的风险转移方式，资本市场不仅能帮助保险市场上的风险进一步分散，同时也有助于巨灾保险基金在更广泛的范围筹集到更多的资金，大大增强保险业的承保能力。因此，引入资本市场分散巨灾风险可以弥补再保险本身风险分散能力的有限以及供求失衡的缺陷。当前，通过资本市场分散风险的最主要方式是实现巨灾风险证券化，即通过发行巨灾债券、巨灾期货、互换及期权进行资金的筹集和风险的分散。
注释
[1]张承惠.土耳其和法国巨灾保险制度对我国的启示[J].亚非纵横，2010，﹙2﹚.
[2]姚放海.巨灾损失补偿机制研究——兼论政府和市场在巨灾风险管理中的作用[M].北京：中国财政经济出版社，2007.381.
[3]曾立新.巨灾风险融资机制与政府干预研究[D].对外经贸大学博士学位论文，2006.5558.
[4]郑伟.地震保险：国际经验与中国思路[J].保险研究，2008，﹙6﹚.
[5]斯蒂格利茨.赫特杰译.政府为什么干预经济[M].北京：中国物资出版社，1998.129.
[6]赵石娲.我国巨灾保险模式研究[D].吉林大学硕士学位论文，2009.17.
[7]孙祁祥，锁凌燕.英美洪水保险体制比较[N].中国保险报，2004-07-09.
[8]何小伟.政府干预巨灾保险市场的研究述评[J].保险研究，2009，﹙12﹚.
[9]杨春风.建立政府主导的巨灾保险制度势在必行[N].中国保险报，2008-07-02.
[10]张庆洪，等.巨灾保险市场失灵原因及巨灾的公共管理模式分析[J].保险研究，2008，﹙5﹚.
[11]杨凯，齐中英，黄凤.我国发展巨灾保险所面临的供需不足分析及建议[J].商业研究，2006，﹙3﹚.
[12]石兴.巨灾风险可保性与巨灾保险研究[M].北京：中国金融出版社，2010.178.
原文出处:《河北法学》2013年第6期
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