摘 要：作为服务型政府建设理论基石的治理理论，兴起于20世纪90年代，是在当时西方各国政府管理失效，面临众多管理危机时西方学者所探寻的理论出路。本文探讨了我国处于治理转型时期的服务型政府建设之路，以治理-善治理论指导政府转型，试图以治理理念揭示和分析服务型政府的基本方向。
关键词：治理,善治,服务型政府
2006年党的十六届六中全会明确提出要“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。2008年两会上，温家宝总理在《政府工作报告》中提出：“要努力建设服务型政府，要更加注重社会管理和公共服务”。服务型政府是我国政治体制改革领域内的新内容和新目标，也是针对中国传统政府管理体制提出的新概念。与过去管制型政府相比较而言，服务型政府旨在建设一个民主、法治、高效的以“服务”为执政理念的现代政府。实现政府改革与创新，从管制型政府向服务型政府转变，从官本位到民本位转变，这是政府管理适应经济社会发展的必然结果，也是中国政府改革的基本内容和方向。
一、治理理论的内涵与发展。
自20世纪90年代以来，西方政治学和经济学家赋予治理(governance)以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义也与government相去甚远。
“治理”一词于1989年首次出现在世界银行报告中，之后被广泛用于政治发展研究当中，逐渐发展成为一个内涵丰富、适用性强的理论，成为各国政治、经济、社会改革的重要理论依据，“更少的统治，更多的治理(LessGovernment, More gov-ernance)”已经成为新一轮国家改革和发展的口号和目标。
根据治理理论的研究现状来看，“治理”是内涵丰富、适用性强的概念，一般指政府部门、社会福利机构、私人企业、社团组织以及个体等等各种活动的参与主体之间的关系。
中央编译局俞可平教授认为：“治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”因此，治理就是一个既定的范围内，公共机构、私人机构、社会个体等主体在管理共同事务的过程中，通过利用权威使各方利益与需求得到协调和平衡，最终能够采取联合行动实现公共利益最大化的目标。它既包括具有强制性的正式制度与规则，也包括公众普遍认同和遵守的非正式制度与规范，强调一种民主的、合作的、多元的公共管理。
但是，任何理论都有自身的局限性和时效性，治理理论弥补了当时市场调节失灵、政府调控失效的空缺，它不是完美理论，也存在自身的限制。随着世界环境和时代背景的不断变化，“善治”成为了治理在新时期发展的更高阶段，“goodgovernance”就成为学者热衷的研究热点和重点。俞可平教授在《治理与善治》一书中指出，善治就是使公共利益最大化的公共管理过程。善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。因而善治应该具有以下六个特点：
合法性( legitimacy)，要求相关的管理者和管理机构要最大限度地协调各主体之间以及公民与政府之间的利益矛盾，从而使公共管理活动得到国家公民最大限度的认同和支持;透明性(transparency)，社会中的每个人都有权利知道与自己利益相关的政策决策信息，有权了解影响自身利益的政府活动，从而能够有效地参与公共决策过程，监督政府公共管理过程的实施，政府公开的范围和速度直接影响善治的程度;责任性(accountability)，在公共管理的过程中，政府部门和公民个人的责任心越强，相应的职能和义务履行得就越好，善治目标实现的可能性就越大;法治(rule of law)，依法治国是我国的基本国策，法治就是用宪法和法律来规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序，完善的法律体系、法律制度是实现善治的基础;回应( responsiveness)，善治要求国家公职人员和政府管理部门对公民的利益诉求要做出及时、有效、负责的回应，积极主动地了解公民意见，社会公共管理的效率就越高;有效性(effectiveness)，合理的机构设置是提高政府管理的效率的基础，而政府部门的效率程度最终决定了善治的程度。
从本质上讲，善治就是要还政于民，促进基层民主政治的发展，在完善的民主制度和成熟的公民社会中实现良好的治理，服务型政府建设就是要求政府部门放权让利，增强公共管理部门的服务型功能，强化社会管理事务，减少行政管理层级和程序，避免有的政府利用其行政权力与民争利。从治理的角度看，政府并不完全垄断一切社会管理事务，而是在政府之外，还有社会其他机构或者个人参与经济社会管理，负责部分社会事务，承担政府没有管起来的职能。治理的主体是多元化的，权力是分散的，是一个政府部门与公民社会上下互动的管理过程，通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，以求克服社会资源配置中的市场失效和国家失效，缩小成本扩大收益，追求公共利益最大化。所以说，治理是政府管理的基础，是有效管理的补充。
二、我国服务型政府建设的背景。
从经济上看，我国已经完成计划经济体制向市场经济体制的转变，社会主义市场经济体制基本确立，特别是改革开放以后，我国加入世界经济组织，与其他各国的政治、经济、文化、社会等多个领域发生了广泛的联系，与世界各国的交往要求我国政府体制必须改革。建设服务型政府，实现政府结构体制、职责功能、行为方式的转变，以满足经济全球化、区域合作化发展的要求。同时，民营经济的快速成长，已经成为我国经济建设和经济发展的主体力量，是我国经济增长的重要组成部分，他们不再需要政府的指挥，而更加需要政府的服务，政府已经基本完成了主导经济建设和经济发展的使命，应该更好地发挥宏观调控的职能，为经济的建设提供更好的制度环境和政策支持。
从政治上看，随着我国基层民主的不断发展，人民群众的法律意识和公民意识日益增强，要求行使合法政治权利的欲望越来越强烈，现行政府管理制度有些地方已不符合人民大众的要求。特别是在城市化进程中，一些地方政府因为部门利益而违背了人民的意愿，导致政府与群众的矛盾激化，人民对于政府的信任度下降，直接影响基层社会的稳定、和谐，不利于整体经济社会的可持续发展。治理不同于统治，不是以国家强制力作为管理的工具，而是以尊重民意、维护民权、关心民生为前提，政府不再是决策的唯一决定者，而是多方意见的综合表达者，从这个意义上来说，服务型政府建设更是一个民意代表机构。
从社会来看，多种经济制度的实行、社会环境的开放、全球交流的加强，各种社会团体、非政府组织、公益性机构快速成长，已经成为我国经济社会管理的重要参与者，其作用与能力不可小视。服务型政府建设就是要做有条件的“减负”政府，将一部分管理权力转移给社会，加强与社会组织、私人机构、社会个体的多方合作，为这些非政府组织的发展与服务提供政策支持和制度环境，只有在这种多方协调合作的运行环境中，公共管理目标才可能得到最大化的实现，从而实现基层社会、整个国家的善治。
三、善治目标下的服务型政府建设。
治理-善治理论的兴起与研究，意味着我国政府管理国家和社会事务的方式、手段发生了变化，治理理论让我们看到了一幅全新的政治画卷。治理理论的目标取向是实现善治，作为一种比较理想的政府管理方式，理应成为我国政府改革的方向和目标。中国是发展中的社会主义国家，具有自身的特殊国情和民情，因此我国的服务型政府建设必须实现以下转变：
1·从全能型政府向有限性政府转变。
治理包括两方面涵义，即统治与管理，前者是国家的政治职能，后者是国家的社会职能。在我国传统行政管理体制中，政府的统治职能大于管理职能，过于强调政治权力的统治范围与秩序，忽略了社会管理服务方面。政府作为一个公共管理机构，管辖的内容和权力的触角延伸到人民生活的各个方面，其无限权力和大包大揽的管理模式，严重阻碍了我国市场经济的发展，市场不能自主经营、社会不能自由选择，社会资源配置不合理，导致社会资源浪费、生产效率低下、购买力低下，不利于国家的经济社会的发展。善治强调政府与社会的多方合作，以期形成一个多元管理、和谐有序的管理模式。改革开放30年的发展，市场经济日益成熟，直接影响政治体制的渐进改革，全能型政府的触角正在收缩，社会职能正在强化，中央政府和地方政府的职能分工越来越明晰，政府角色定位和分工越来越合理，改变了过去政府对社会义务统包统揽的旧模式，变全能政府为有限政府，实现了政府成为掌舵人的转变，做一个有限的政府，一个将政府职能与政府能力相契合的政府。
2·从垄断型政府向参与型政府转变。
公共权力是凌驾于其他权力至上的特殊权力，极容易产生垄断行为，而政府是公共权力的拥有者，政府工作人员的执政态度和行使方式直接决定了公共权力实施的结果。在治理理论中，政府不再是唯一的权力机关，其他各种社会机构也是社会管理的参与主体，包括社会服务组织、志愿组织、私人企业、群众自治组织等等，只要得到公民的认可，都可以管理一定范围内的社会事务，都有权参与相关政策的制定与决议，都有权表达自己的意见和要求，政府管理与决策必须获得这些社区主体的同意和认同，在这里团队的参与和协作才是最重要的，因此政府的治理模式应该从垄断型向参与型转变，改变“政府至上”的传统理念，真正实现人民当家作主。
政府应该按照宪法和法律的规定，按照有效的程序，疏通公民利益表达和需求反应渠道，及时有效的反应社会成员的意见与要求，由此形成上下互动的局面，保证公民政治参与、民主平等权利得以实现。同时，公民政治参与热情高涨，参与机会增多，加之政府回应性增强，整个社会的公共管理秩序越发规范，社会管理的效率和效用就更大，政府的服务性更加突出。
3·从人治型政府向法治型政府转变。
我国传统是一个中央集权的国家，政府权力的行使大都体现出人治的味道，加之部分官员的官本位思想，使得公共权力的行使偏离了原先的轨道，成为部分人谋取自己利益的工具，成为部分政府谋取部门利益的手段。法治是善治的基本要素，也是我国依法治国的目标和要求所在，建设法治政府不仅仅是要求公民守法，还要求政府依法守法。有法可依是法治政府的基础，有法必依是法治政府的内容，法律是凌驾于政府与公民至上的。服务型政府建设的重要工程之一也是法治政府建设，只有法律才能减少和限制政府执法过程中腐败的滋生，才能真正维护社会公民的合法权益。法律制度的健全完善和执法程序的科学合理可以有效监督政府，提高政府办事效率，减少政府与民争利的可能性，减少执法过程中人为因素的影响，真正实现“执政为民”的政府建设目标。
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