摘要:西北内陆干旱区近年来在全球变化及人类活动双重影响下，生态环境不断恶化，紧急启动实施流域综合治理工作已迫在眉睫。该研究开展了流域水资源配置方案、取耗水量许可总量控制指标、地下水超采区开采总量控制指标等的研究，提出了流域地下水总量控制方法和措施以及地下水超采区管理方案等，对于加快推进流域重点治理工作、落实流域最严格水资源管理制度、实现流域重点治理目标，都具有重要的指导意义。
关键词:西北旱区;水资源;流域管理;用水量;取水许可;地下水;超采
水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态与环境的控制性要素。实行最严格的水资源管理制度，进一步加强水资源管理，不仅是解决全国日益复杂的水资源问题的迫切要求，也是关系经济社会可持续发展全局的重大任务。
《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，明确要求实行最严格的水资源管理制度应建立用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污、水资源管理责任和考核等四项制度;《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》提出，“严格控制流域和区域取用水总量。加快制定主要江河流域水量分配方案，建立覆盖流域和省市县三级行政区域的取用水总量控制指标体系，实施流域和区域取用水总量控制。”这些都为尽快确定流域和区域用水总量控制红线和取水许可总量控制红线提供了政策依据。
要研究制定流域不同水平年各行政区行业取耗水总量控制指标，开展流域地下水超采区管理方案研究，为流域取水许可管理工作提供技术支撑，进一步巩固流域重点治理已取得的成果，完善流域各行政区行业取耗水总量控制机制，对保障流域水资源的可持续利用、生态环境的良性循环和经济社会的可持续发展具有重要意义[1]。
一、研究主要目标与技术思路
针对流域内严峻的水资源形势，深入贯彻新时代“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针，坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，积极实行流域用水总量控制，完善管理制度，严格考核制度，保障流域有限的水资源更好服务于经济社会的发展。按照以人为本、人水和谐、统筹兼顾、改革创新、完善体制机制的基本原则提出主要的研究目标与内容[2]。
1、研究目标
收集流域内社会经济及水资源利用资料，对流域“三生”需水进行预测;研究流域内水资源供需平衡关系;建立水权初始分配方案，控制流域水资源开发利用总量;制定行业取耗水总量控制方案和取水许可总量控制指标;制定地下水超采管理方案。
2、技术思路
收集资料，对流域内的主要河流和地下水源地的水资源开发利用状况、河流生态状况进行调查分析。
以流域内“三生”协调用水为原则，对既满足生活生产用水又维护适宜生态目标的河流河道，确定外取水及生态用水控制方案。
从需水管理角度对农业、第二产业(特别是高耗水行业)、第三产业、居民生活用水的用水定额、用水效率和节水发展进程进行系统分析，提出流域内行业取耗水总量控制方案。
对不同类型取水户进行实地调研，提出流域取水许可总量控制指标。
对流域内的地下水开采量进行评价，研究地下水超采区管理方案。提出研究的结论及相应建议。
二、流域行业取水量与耗水量控制指标的确定
摸清流域在天然状态下的水资源特性，掌握在各种复杂条件下的水循环规律，对于采取可行措施合理利用水资源、进行流域水资源的合理配置和供需平衡分析都具有重要的意义。
根据流域水资源供需平衡计算结果，在新的水循环条件下，以供需平衡状态时可供水量作为区域和行业水资源配置量，即流域的取水总量。针对流域内自然环境特点和经济生活发展状况，充分满足城乡生活用水，保障稳定基本生态用水，满足重点工业用水及一般工业的生产用水，公平保障农民生存的农业基本用水，协调分配生态用水、农业用水、环境用水及其他用水[3]。按照上述水资源配置原则，依据不同水平年水资源供需平衡计算成果，经测算，流域各行业水资源配置就是各行业取水总量控制指标。
三、研究成果与建议
1、研究成果
深入分析了流域内水资源开发利用现状及流域水资源管理现状，探讨了流域开发利用及管理现状存在的问题，归纳总结了流域治理取得的成效。
在干旱内陆区提出了流域水权制度建设框架意见，拟定了流域内水权界定的四项原则和初始水权界定条款。根据流域实际情况，在初步建立流域水权制度的基础上，从水权细化、量化管理、水权交易等方面对水权制度的落实进行了探讨。
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在流域取水许可现状分析评价的基础上，确定了流域取水许可总量控制指标确定的原则和依据，提出“集体水资源”和“公共水资源”的区别。“集体水资源”暂不办理取水许可申请，“公共水资源”对应取水许可总量。在实地调查分析基础上，拟定流域分行业“集体水资源”占取水总量的份额，提出了流域行业取水许可总量控制指标[4]。
在流域地下水资源开采调查评价的基础上，分析地下水资源的利用现状。针对流域地下水超采区生态脆弱特性，提出流域地下水四区划分，即控制开采区、保护开采区、调蓄开采区、限制开采区，并分区提出取水管理措施。
在分析流域地下水管理现状基础上，结合现行国家地下水超采区管理相关政策，提出流域相应的地下水取水许可审批制度和管理办法，制定了流域地下水超采区管理方案。
2、政策建议
(1)建立合理的水价形成机制
如果流域内水资源贫乏，水资源承载能力低，环境容量小，人类活动过度开发利用流域水土资源，会造成水资源供需矛盾突出、生态环境恶化严重的后果。通过制定石羊河流域水资源费征收管理的特殊政策，建立科学的水价形成机制和合理的水价体系。积极探索建立流域水市场，开展水权有偿转让的有关工作;征收流域水资源保护和恢复生态环境补偿费，促进节约用水和提高水资源利用率。在流域水资源配置和管理调度中逐步改变水价，通过稳步推进水价改革，发挥经济手段的调控作用，促进流域用水结构的不断优化[5]。
(2)加强地下水管理制度建设
流域内要优先利用地表水和外调水，严格控制地下水开采，通过调整用水结构，逐步压缩地下水超采量。流域内已建的地下水取水工程应结合地表水等替代水源工程建设，限期关闭，严格控制新建、改建、扩建的建设项目取用地下水。抓紧制定地下水超采区水资源管理和保护的法律法规，明确各部门对地下水的管理职责，依法行政，强化监督，实行最严格的地下水资源管理制度。——论文作者：王欢
