摘要：文章总结了甘肃财政在助推乡村振兴战略实施第一阶段——脱贫攻坚工作中好的经验和做法，剖析了扶贫资金管理中存在的问题，并以问题为导向，提出了乡村振兴第二阶段资金投入、使用和绩效监管方面的政策建议。
关键词：积极财政政策脱贫攻坚乡村振兴扶贫资金
一、研究背景
财政先于国家而产生，是一个古老的话题。财政形成之初的职能定位就已经打上了公共分配的烙印。无论古代、现代，人们谈论的财政通常都指国家参与社会资源和财富的初次、二次分配行为。
西方公共财政理论经两个多世纪的发展，从亚当·斯密将公共支出与市场失效相联系开始，到19世纪80年代奥意学者将边际效用论运用到财政领域，逐步形成了系统的公共产品理论经济学基础，后经威克塞尔、林达尔、庇古、凯恩斯等人的发展而得以完善和定型。西方公共财政理论是在数百年的市场经济发展中不断探索和总结，经历了市场有效——市场失效——公共或国家的介入——公共财政的产生、存在与发展这一系列的历程，且始终是围绕市场经济这一基本的经济发展条件和环境展开分析和总结。财政支持社会基本公共服务均等化的理论依据来自以霍布森、庇古、勒纳、布坎南等为代表的西方经济学家的福利经济学。福利经济学主张社会成员的收入应当均等化，而实现均等化的途径和手段就是通过公共财政的税收和补贴方式将富人的部分收入转入穷人手中，最终增加社会福利。
由于财政本身所具有的公共天然属性，即使是在计划经济时期，财政分配也是公共财政分配行为。囿于计划经济的制约，解放后到改革开放前中国财政的本质特征主要体现为“国家大一统分配”，即全社会的收入和支出都由国家统一分配，即“统收统支”的财政体制。中国开始引进和研究公共财政始于上世纪80年代经济改革开放之初，市场除军工、航天航空、粮油等涉及国家安全和国计民生的领域外，其余逐步放开，政府对企业进行放权让利，集体经济和私营经济开始释放活力，商用、民用商品价格由市场调节，“看得见的手”调节市场开始失灵。21世纪初中国财政学者大量使用“公共财政”这一名词，旨在区别市场经济条件下的国家(或政府)分配的公共性，因为金融部门、企业和家庭都有金融和财务的分配和管理(“Finance”译为金融、融资、财务管理等多个中文含义)。著名财政学专家、教育家、经济学家邓子基对公共财政和国家财政有过概括性地论述：“国家财政与财政是一致的，财政就是国家财政，国家财政也就是财政;而公共财政特指市场型的财政，因此，国家财政包含公共财政，公共财政是财政或国家财政的从属概念或者说是子概念。”无论是国家财政、财政或是公共财政，其国家分配的本质不会发生大的变化。财政的产生虽然先于国家，但从财政存在的最终本质属性分析，国家与财政是相互联系，互为存在条件，没有无国家的财政，也没有任何财政可以离开国家而存在，更无没财政的国家和政党可以长期存在下去。国家财政作为一个一般范畴，可以涵盖公共财政范畴。
凡百庶政，非财莫举。中国古代思想家对财政是治国理政的物质基础这一论断就有过深刻地阐述。欧阳修《本论》有云：“足天下之用，莫先乎财;系天下之安危，莫先乎兵。”苏辙《栾城集·上皇帝书》记载：“财者，为国之命而万事之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之。”
德惟善政，政在养民。中国古代治国和理财思想中就已经有社会财富和民众享受福利均等化的思想，其思想的精髓体现在“均”、“和”、“安”，反映出古代君主和思想家治国理政、理财的深刻思想内涵。《论语·季氏第十六》有曰：“丘也闻有国有家者，不患寡(当作‘贫’)而患不均，不患贫(当作‘寡’)而患不安。盖均无贫，和无寡，安无倾。”法家也认为公平本乎天道自然“:天公平而无私，故美恶无不覆，地公平而无私，故小大莫不载。”墨家认为“人无幼长贵贱，皆天之臣也”，都应得到财富分配和人格方面的平等照应。
民为邦本，本固邦宁。商周时期的“井田制”、春秋时期鲁国“初税亩”、战国时期商鞅变法、汉代桑弘羊平准制、北魏李冲三长制、孝文帝均田制和租调制、唐代杨炎“两税法”、宋代王安石开源节流财税变法、明代张居正“一条鞭法”、清帝雍正“地丁银”等财税制度改革，都是通过调整和完善财税体制，重新分配地主、封建官僚等既得利益团体与底层百姓之间农业生产资源和收益，促进国家经济稳定发展和社会安定和谐。
党的十八届三中全会指出，财政是国家治理的基础和重要支柱。科学的财税体制要围绕更好保障和改善民生，促进社会公平正义;优化资源配置，维护市场统一，推进基本公共服务均等化;改革收入分配制度，促进共同富裕，实现国家长治久安。这是党和国家首次对财政职能作出全面、准确、精要、权威的概述，首次将财政职能提高到国家治理的层面。
民之生，当以财富资源为本。然世间财富均有限，此多彼少，此费彼消。社会财富向一小部分人集中，大多数民众则无以分享经济发展带来的成果，富者愈有，穷者愈贫，最终阻遏社会消费，影响经济发展和社会稳定。公共财政体制改革的目标和方向就是实现“均无贫”，实现财富分配在相同相类的人群中大体均等，降低和消除广大民众特别是农村贫困群众因贫穷而引发的怨恨，为“和”打下坚实的物质基础。而后实现“和无寡”，民心和顺，人际和睦，社会(国内国际)和谐，环境和美，人民爱党爱国，团结协作，不愁财富和人力缺少，百姓干事创业信心百倍，为“安”创造良好的社会氛围。
“务农重本，国之大纲。”乡村振兴战略是党的十九大提出的关于乡村发展的国家战略，这不仅凸显乡村在国家现代化建设中的重要地位，也是新时代解决“三农”问题的关键所在，对全面建成小康社会和社会主义现代化强国具有里程碑意义。乡村振兴战略的总目标就是要实现农业农村现代化，坚持农业农村优先发展的总方针，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，从全局和战略高度处理工农、城乡协同发展关系，加快补齐农业农村发展短板，推进城乡同步、协调、和谐、融合、平等发展。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》明确了“三步走”的阶段性目标和任务：第一步(2018—2020年)，脱贫攻坚拨穷根，解决温饱奔小康;第二步(2021—2035年)，特色产业保成果，融合发展缩差距;第三步(2036—2050年)(远景谋划)，文化振兴提高度，精神文明促和谐。
二、财政助推脱贫攻坚的主要做法
《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》“三步走”的第一步就是从2018年到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障;同时实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平、基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。甘肃属于欠发达省份，由于自然、历史等原因，经济社会发展长期滞后，主要经济和财政收支指标在全国排名靠后。财政收入总量小、人均水平低，自给能力弱。2019年，全省一般公共预算收入850.5亿元，不到全国地方收入的1%;人均财政收入仅为3213元;财政自给率只有21.5%，86个县(市、区)中有34个低于10%。全省86个县中有58个纳入国家集中连片特困区，17个省定插花贫困县，是全国实施乡村振兴战略任务最重的省份，也是完成脱贫攻坚任务难度最大的省份。
2018年以来，甘肃各级财政部门勇于担当，咬定目标，知难而上，千方百计筹措扶贫资金，持续加大财政投入力度，引导撬动金融资金支持扶贫，全力以赴助推打赢脱贫攻坚战。
(一)完善体制——当家理财各知难
理论上“建档立卡”贫困户的扶贫支出责任主要在市级和县级财政，但甘肃脱贫攻坚任务最重的市、县其财力也是最薄弱的，一些贫困县的自有财力都不能维持本县基本运转，完全没有承担精准扶贫这一重要事权相对应的财力。省级财政坚决扛起政治责任，根据甘肃省情，财政事权与支出责任划定在变中求通，通中寻变，主动承担县级精准扶贫支出责任，优化省内横向、纵向财力分布格局，加大对贫困县(区)的转移支付力度，重点增加脱贫攻坚政策相关的涉农扶贫专项资金投入。2016-2020年，全省财政专项扶贫资金、其他涉农整合资金(除纳入整合的财政专项扶贫资金)、政府一般债券、土地指标跨省域调剂收入、东西部扶贫协作等可用于脱贫攻坚的资金总额达1881.14亿元，年均增长30.96%。2016-2020年，省级预算累计安排财政专项扶贫资金230.75亿元、年均增长46.62%，占中央到省资金的52.6%(见图1)。“十三五”期间，甘肃省地方财政专项扶贫资金投入与中央专项扶贫资金投入比例达到0.9:1，地方财政专项扶贫资金投入占地方一般公共预算收入的比例从2015年的3.4%增长到2020年的13%。
(二)节用裕民——挤出“余粮”济穷困
正统不必常相继，事异则备变。打破基数概念和支出固化格局，实施零基预算，所有预算支出均以零为基点，一切从实际需要与财力可能出发，按轻重缓急和成熟度确定优先等次，逐项审议预算年度内各项支出内容的必要性、合理性及其开支标准，推进公开、透明、科学的现代预算制度改革。
硬化预算约束，严格执行本级人民代表大会批准的预算，除应急救灾支出、疫情防控外，预算执行中不得追加预算。确需追加的重大紧急增支事项，事前须开展项目评审认证和财政承受能力评估。坚持“资金跟着项目走”，无项目支撑，不安排预算支出。加大预算安排与结余结转统筹力度，严控“三公”经费，确保一般性公用支出可压尽压、应压尽压。坚持过“紧日子”、“苦日子”思想，压紧压实部门运转和事务性支出，严控公务运行、维修购置、奖励性补贴等支出，对不该开支或不必开支的事项，坚决不列支出。坚持“压一般、保重点”的原则，将压减的一般性公共支出全部安排用于脱贫攻坚相关的专项预算支出。
(三)聚焦靶心——财政资金使用保精准
在资金安排上，聚焦深度贫困地区，将扶贫资金向“两州一县”和省定深度贫困县倾斜。财政专项扶贫资金投入重点向深度贫困地区倾斜，安排到深度贫困县财政专项扶贫资金不低于当年资金的50%。2018-2020年，安排“两州一县”和其他18个省定深度贫困县财政专项扶贫资金397.72亿元，年均增长19.26%，占全省专项扶贫资金的65.3%;其中“两州一县”166.4亿元，年均增长19.59%，占全省专项扶贫资金的27.31%。在资金使用上，着力支持产业发展、就业、危房改造、人饮安全、易地搬迁、乡村道路建设等底线任务能如期顺利完成。严把精准统筹方案审查关，对与脱贫攻坚任务关联度不高的“搭车”、提标及“负面清单”项目一律剔除，从源头上防止项目安排不精准、资金使用不合规的问题。
(四)财金联姻——财政杠杆撬金融
输血可以救急症，造血才能除病根。甘肃财政充分发挥财政资金杠杆作用，找准支点，集聚合力，协同构建机构覆盖所有市州、服务覆盖所有县区的政府性融资担保体系。从2015年开始，甘肃省财政厅与金融部门主动对接，共同实施扶贫小额信贷(时称“精准扶贫专项贷款”)，为全省建档立卡贫困户发展产业增收脱贫量身定制信贷产品，即“5万元以下、3年期以内、免抵押免担保、基准利率放贷、财政全额贴息、建立风险补偿金”。经过各级各部门的共同努力和金融机构的积极参与，到2017年底，全省为符合条件、有发展生产意愿的贫困户累计发放扶贫小额信贷437.58亿元，惠及96.8万建档立卡贫困户，覆盖面达到98%以上，有效激发了贫困群众发展生产、增加收入的内生动力。甘肃财政在实施扶贫小额信贷中，聚焦“放的准”，贷款对象主要是建档立卡贫困户，确保建档立卡贫困户全覆盖;“用得好”，增强贫困群众发展内生动力;“管得住”，解决扶贫小额信贷突出问题;“收得回”，防范化解扶贫小额信贷风险;“可持续”，推动扶贫小额信贷高质量发展。经过各级各部门的艰辛努力，截至2019年底，全省累计收回贷款239.29亿元，续贷195.8亿元，余额198.29亿元，逾期贷款2544万元，逾期率0.13%，逾期率控制在国扶办要求的3%以内，也远远低于监管部门的控制目标。
(五)盘活存量——清淤疏堵引活水
甘肃财政积极推进体制机制创新，协同12个省级项目资金主管部门，把目标相近、方向类同的涉农资金统筹整合，按分配给贫困县的资金增幅不低于该项资金全省平均增幅的要求，不以部门专项规划、约束性任务为由限制贫困县统筹整合资金，不考核贫困县约束性任务完成情况，切块下达涉农资金，“不戴帽子、不跟任务”下达贫困县区，因地制宜、自主安排，彻底为贫困县资金使用松绑增效。组织贫困县认真编制涉农资金整合方案，做到“因需而整”、“应整尽整”，尽可能“大类间打通”、“跨类别使用”;坚持“底线”、“红线”原则，不得用于“负面清单”事项。会同扶贫办分片区举办培训班，切实提高贫困县工作人员业务水平，夯实严格执行涉农资金整合政策基础。坚持整合涉农资金使用“双审”机制，财政部门审查资金来源和使用范围，扶贫、农业农村、发改、水利等11个行业部门审查项目安排情况，每年3月、8月分两次对75个贫困县的涉农资金整合方案进行逐县审查，指出问题，反馈意见，督促贫困县及时修改完善方案，夯实整合资金精准使用的工作基础。2016-2020年，甘肃省财政厅督促指导75个贫困县整合农业生产发展资金、土地整治资金、水利发展资金等中央17项、省级12项涉农资金922.18亿元，整合率达到74%(见图2)。其中用于贫困县种植、养殖、光伏等农业生产发展459亿元，危房改造、农村饮水安全、农村道路等农村基础设施建设460亿元。同时，调整地方政府一般债券资金使用结构，加大一般债券对脱贫攻坚任务的支持力度，深度贫困县按不低于60%的比例将省级下达的一般债券额度安排用于脱贫攻坚项目。2018—2020年，累计安排一般债券199.77亿元(2018年66.4亿元，2019年72.9亿元，2020年60.47亿元)。落实土地增减挂钩结余指标跨省调剂政策，筹措资金全力支持脱贫攻坚。贫困县将土地指标跨省域调剂收入重点用于脱贫攻坚，未完成脱贫攻坚任务的县区，不得安排用于与脱贫攻坚无关的项目。2019—2020年共落实土地指标跨省域调剂收入111.1亿元。
(六)堵泄防漏——强化监管保安全
扶贫资金量大面广、点多线长，监管难度大，必须织密织牢监管网，确保安全运行。甘肃财政紧紧围绕扶贫资金预算、分配、使用、管理、绩效评价和监督检查各环节，扎紧织密制度“藩篱”，厘清职责，靠实责任。
“谁主管专项、谁分配资金、谁负责监管”、“谁使用资金、谁负责绩效”，从省级到乡村，逐级、逐部门明确扶贫资金使用管理职责，规定对资金管理过程中可能出现的58种情形进行问责，构建分工明确、上下联动、协同监管，覆盖预算安排、资金拨付、绩效评价、监督问责等全过程的监督管理机制，为扶贫资金规范有效使用立下“铁规矩”、划出“硬杠杠”。
分片包抓、限时拨付、“周调度、旬报告、月通报”约谈、资金拨付动态监控、公告公示，一项项行之有效的制度运转起来。“花钱必问效、无效必问责”，强化行业主管部门绩效管理主体责任，指导督促行业部门科学规范合理设定项目绩效目标，认真做好扶贫项目资金绩效评价和结果公开，提高资金使用效益。紧盯农户手中的“一张卡”，开展“五查五看”，全面开展专项治理，对贫困县财政专项扶贫资金和涉农整合资金开展中期绩效评价，督促贫困县加强扶贫资金使用监管，规范管好资金运行的“最后一公里”，做到“阳光扶贫”、“廉洁扶贫”。
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三、财政资金管理中存在的主要问题
(一)专项扶贫资金总体投入不
脱贫攻坚有明确的任务时间表，尽管甘肃省级财政千方百计筹措资金，但面对贫困县多、贫困程度深、扶贫资金需求量大面广的省情，本就薄弱的省级财力仍然无法完全解决所有贫困县的资金需求。部分市县政府行业主管部门在资金整合中不能严格执行方案要求而如期如数整合资金，东拼西凑，“拆东墙补西墙”，有的县承诺配套、整合的资金缺口很大，导致建档立卡贫困户的到户产业补贴资金落空。
(二)部分财政专项扶贫资金支出进度慢、个别专项资金滞留在拨付环节时间过长
由于北方施工季节与专项资金审批拨付进度在时间上并非同步，有些项目单位因准备不充分，没有按时完成招投标和审批工作而延误开工，进而影响资金拨付进度;有些年底无法开工的项目，资金要结转到次年才能拨付，形成预算资金与施工进度的“时间差”，导致个别专项资金滞留。异地搬迁、水利设施建设、道路交通等基建项目的开工审批涉及到多个行业主管部门，办结各种审批手续也直接影响项目资金的拨付进度。
(三)部分专项资金整合率不高，使用不够精准
市县行业主管部门还没有完全打破利益“藩篱”，资金分配部门化、碎片化、“撒胡椒面”等问题在基层管理部门依然存在。一些项目资金有中途变更数额或用途、随意压减预算、使用不精准等问题。
(四)扶贫资金管理不够规范
贫困县因人员编制紧缺，有些乡镇没有财政所，乡镇财政业务由县(区)财政局代管，项目资金直接拨到乡镇、村社基层组织，没有专业的财务机构指导和监督，而这些乡镇、村社基层组织自身缺乏财务管理水平和经验，不了解相关的财务管理制度，财会账务设置不全，有的甚至没有正规的财务账目，资金使用中存在拨付不及时或不按项目施工进度而提前拨付、超规定报销支出费用、损失浪费等问题。
(五)财政资金引导作用发挥不够充分，财政融资方式还显单一
除财金联姻打造小额扶贫贷款外，甘肃各级财政部门在引导社会资本投入扶贫开发、引进“PPP”合作项目、创新农业保险项目等方面的职能作用发挥尚不够充分。——论文作者：王生国
