摘 要：开展科技计划管理改革是实施创新驱动发展战略的重要举措。文章以中国农业科学院科技创新工程为例，分析了当前我国农业科技计划管理中存在的突出问题，介绍了科技创新工程的实践与探索，提出了改革科技计划立项机制、加强稳定经费支持、简化科技计划管理流程、建立分类绩效考评机制等进一步深化农业科技计划管理改革的建议。
关键词：科技计划管理改革;科技创新工程;绩效考核;经费管理
习总书记在 2018 年两院院士大会上强调，科技领域是最需要不断改革的领域，把人的创造性活动从不合理的经费管理、人才评价等体制中解放出来，不能让繁文缛节把科学家的手脚捆死了，不能让无穷的报表和审批把科学家的精力耽误了[1] 。农业科技在保障国家粮食安全、提高农民收入、推动农业农村发展过程中发挥着重要作用，而科技计划管理的质量和效率直接影响着农业科技的发展。在现阶段，落实习总书记关于科技管理的重要指示，深化农业科技计划管理改革，探索建立科技计划管理新机制、新模式，具有重要的现实意义。
1 当前农业科技计划管理中存在的突出问题
“十三五”以来，新一轮国家科技体制改革在农业科技领域已经取得了显著成效，受到了广大科技工作者的热烈欢迎，但农业科技计划管理改革仍然面临一些亟待解决的问题。创新主体在竞争性项目上的选题自主性、时间掌控性、队伍稳定性还不够强，经费报销手续烦琐、考核评价指标化等问题仍较为突出，科研人员在追逐项目、加紧产出、应对各类考核检查的过程中耗费了过多时间和精力，创新活动受到各种繁文缛节的束缚。全球科技发展日新月异，在全面实施乡村振兴战略的新时代，深入推进农业科技计划管理向更加科学、更加高效的方向改革，促使科研人员将更多的精力投入到科技问题研究的主业上，是加快我国科技创新步伐、推动科技创新能力整体跃升的必然要求。
1.1 科研立项周期长 随着科技体制改革的不断深入，科技计划立项周期过长的问题正逐步凸显。以国家重点研发计划立项为例，一般需要前期设计和申报立项两个阶段：前期设计环节包括征集科技需求、凝练任务方向、编制实施方案、咨询评议、审议报批等 5 个主要流程;申报立项环节包括指南征求意见、发布申报指南、项目预申报、预申报书评审、项目正式申报、正式申报书评审、立项项目公示、任务书签订等 8 个主要流程，部分重点研发专项从征求意见到项目公示耗时超过 200 天。作为科技计划管理的第一环节，过长的立项周期不仅耗费了科研人员的大量精力，也直接影响了科技成果产出。
1.2 科研缺乏稳定支持 当前，我国对科研活动的支持以竞争性项目为主，这种项目申报机制在全国整体科技水平与国际具有明显差距时曾经发挥过重要积极作用，具有一定的现实针对性。与多年前相比，目前我国科技覆盖的领域更广、需要深入科技攻关的问题更多更难，在部分“卡脖子”领域，甚至需要一代或几代科研人员的不懈努力，才能逐步缩小与发达国家之间的差距。以 2018 年立项的重点研发计划项目为例，由于“十三五”规划已进入中期，大部分项目的执行周期都不足 5 年。短期、不稳定的项目支持机制导致科研人员把很大一部分时间花费在找项目、写材料上，很难围绕产业重大问题和国际前沿开展研究，往往是申请到什么项目就搞什么研究，研究方向和重点很难稳定，造成了科研滞后于生产、低中水平重复和短平快研究项目多、引领性原创成果匮乏等发展不平衡不充分的问题，已不能充分满足国家日益增长的科技创新需求，更不能满足大幅度提升我国农业科技国际竞争力的紧迫需求。
1.3 以信任为前提的科研经费管理机制尚未建立在科研经费的使用上，“重管理，轻科研”的问题仍然存在，比较突出的就是预算执行管理缺乏灵活性，要求科研项目按照行政部门时序进度来执行经费开支，且需严格按照批复的预算范围和开支比例使用经费，偏离了农业科研正常轨迹，尽管部分预算科目可以调整但手续繁杂，对科研人员的工作开展造成了一定困扰，浪费了一线科研人员宝贵的时间，影响了科技创新的效率。科研单位普遍将科研经费参照 “三公经费”和建设项目工程之类的经费进行管理，对经费报销审核严格，一张发票往往需要 10 余人签字，试剂耗材采购需要拟订入库单、出库单、合同等多份文件，科研人员将大量的时间和精力耗费在报销上。项目主管部门在结题验收环节设置财务审计，同一个项目的资金要接受审计部门、纪检部门和各级管理部门的财务审核，造成了人力、物力和财力的极大浪费，与发达国家先进的科研经费管理方式相比存在较大差距。
1.4 考核评价指标体系设置不合理 科技评价是现代农业科技管理的必要措施和科学决策的重要依据[2] ，科学、合理的考核评价指标体系可以有效推动重要科技成果的产出，充分激发科研机构、科研人员的创新活力和奉献热情。目前，我国的评价指标体系侧重于对量化指标的考核，对于产出成果是否契合科研机构职能定位、是否对标科技人员岗位职责、是否符合我国农业发展需求等重要问题的关注程度不够，研究成果与产业需求存在一定程度的脱节，考核结果不能充分反映出研究的实际进展情况和未来发展潜力，难以进一步指导科技资源的优化配置。科研人员把过多精力投入到一些产出较快的跟风式研究当中，对研究内容的重要性、前瞻性重视程度不够，大量研究成果低中水平重复、同质化重复，缺乏实际的推广应用价值。
1.5 各类检查考核评价交叉、重复 科技活动的周期具有不确定性，研究成果需要经过一定的时间来验证。以育种为例，果树新品种培育一般需要 15 年以上，大动物品种的培育甚至需要 20 年以上的时间才能完成，尽管借助生物技术手段能够加快育种进程，但是缩短的时间也是有限的。而国家科技计划项目采用统一管理模式，且一般只有 3～5 年的实施期，如果没有取得成果，很难继续获得支持，部分具有重大潜力的研究项目因此中断，在一定程度上影响了农业科技创新的深度。项目实施期内还要进行年度总结、半年总结，有的甚至还要报送季度总结，项目承担人员将大量的时间用于填写各类表格、准备各类材料、应对各类检查，过于频繁的考核评价让一线科技骨干应接不暇。
2 中国农业科学院科技创新工程的实践与探索
2013 年，为支持长期性、跨学科研究，加强人才团队建设，全面提升创新能力，财政部、原农业部支持中国农业科学院实施科技创新工程。这是继中国 科学院知识创新工程、中国社科院哲学社会科学创新工程之后第三个国家级创新工程[3] 。科技创新工程以“服务产业重大科技需求、跃居世界农业科技高端”为使命，以“建设世界一流农业科研院所”为目标，通过一系列体制机制创新，创新活力得到增强、创新效率得到提高，各项科研产出呈现量质双升的良好态势。自创新工程实施以来，共获得国家科技奖励 33 项，在 Science、Nature、Cell 等国际高水平期刊发表论文 88 篇。农作物新品种、植物新品种权、新农药、新肥料、新兽药、国家标准、发明专利等各项成果都呈现较大增幅。通过 5 年多的改革探索，束缚创新的繁文缛节逐步被废除，科研人员的创新活力得到有效激发，改革发展的思想观念有了较大转变，形成了想发展、谋创新的良好局面。
2.1 探索建立了“三个面向”科研任务形成新机制为解决研究方向不稳的问题，顶层设计了以“学科集群—学科领域—研究方向”为基本构架的三级学科体系，共设立 8 大学科集群，130 个左右学科领域， 300 个左右的研究方向，统领全院科技创新活动。通过学科体系建设，进一步明确了农业科研国家队的定位，解决了研究所发展目标模糊、公益定位不清等突出问题，院所发展更加聚焦国家重大战略需求。自实施创新工程后，研究所可以根据产业需求和国际前沿，及时论证设立研究任务，开展储备性、应急性、公益性研究，从技术需求中探究科学问题，从科学结论中明晰技术路径，较好地避免了科研工作与产业需求的脱节问题。围绕乡村振兴战略、农业供给侧结构性改革等重大部署，中国农业科学院遴选一批未来 5～10 年有望取得标志性成果的重大科研选题，聚焦拟解决的核心科学问题、拟突破的关键技术和重大产品研发技术，集聚各类科技资源进行倾斜支持，并建立跟踪管理和动态调整机制，推动重大科技产出不断涌现。
2.2 探索建立了团队作战科研组织新模式 长期以来，由于体制机制原因，我国农业科研工作单打独斗的现象较为普遍。为解决这一问题，将全院 33 个研究所原有的 1 026 个课题组，按照学科体系优化整合为 331 个科研团队，围绕学科方向开展长期稳定的科学研究。科研团队由首席专家、骨干专家、研究助理三类岗位人员按 1∶7∶8 的比例组建。首席专家由本领域一流学术水平、具有较大影响力、有较强组织管理能力的科学家担任，统领本团队创新工作。通过组建科研团队，凝聚优势科研力量，扭转了“大科研、小作坊”的状况，为培育重大成果奠定了基础。
2.3 探索建立了持续稳定支持的经费资助机制 创新工程改变竞争性为主的科研投入模式，按研究任务给予科研团队持续稳定的经费支持，缓解了农业科技工作长周期与科技项目资助时间短之间的矛盾，使科研人员在一定程度上摆脱了各类项目申报、验收等烦琐的事务性工作，可以心无旁骛地开展研究。例如，在创新工程经费支持下，中国农业科学院一度中断的肉牛全基因组选择分子育种技术平台建设和肉用西门塔尔牛新品种培育工作得以延续并不断加强，研发的肉牛全基因组选择分子育种技术体系获 2017 年中华农业科技一等奖，并有望在 2022 年前后育成肉用西门塔尔牛新品种。
2.4 赋予科研人员经费使用自主权 中国农业科学院认真落实《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(中办发〔2016〕50 号)，在预算调整、项目执行、会议、差旅等方面赋予了科研单位和科研人员更多的自主权，将科技工作区别于行政事业行为管理，受到了广大科研人员的一致好评。创新工程经费预算可以根据自己的科研活动实际情况进行申报，在严格执行国家有关财经法规、制度规定的前提下，对支出比例不再做硬性限制，使经费使用更加符合科研活动的实际需要。按照增量撬动存量的要求，将创新工程专项经费与现有科技资源衔接整合，中央财政科技经费及其他渠道资金优先用于创新工程，提高了科技经费使用效益。
2.5 探索建立规范高效的现代院所管理制度 以实施科技创新工程为契机，建立起以院为统领、以所为基础、共建共管、法人治理的管理新机制，院所自主调控能力得到增强。研究所建立起“按需设岗、按岗聘人、岗位固定、人员流动”的用人机制，定岗定酬、绩效激励的分配机制，按科研任务统筹配置创新要素的资源配置机制，院所管理更加规范高效。启动实施了“青年英才计划”，在人才引进、培养、评价、激励等 12 个方面提出 30 项改革措施，营造引人、育人、激发创新的良好制度环境。在科技创新工程的良好示范下，中国农业科学院与省级农科院的业务合作不断加深，并带动许多省级农科院先后设立地方财政支持的科技创新工程，推动全国农业科技创新体系不断完善。
2.6 实施分期分级绩效考核评价新机制 创新工程实行以绩效管理为核心的考核评价制度，建立了院对研究所、研究所对科研团队、科研团队对科研人员的层次有序的绩效考评体系。按照“三年一评估、五年一考核”的考核周期进行考评，考评结果与目标校正、动态管理、绩效预算等直接挂钩，引导学科布局调整，优化全院创新资源配置，充分激发研究所和科研人员的创新活力，营造了良好的创新环境。绩效考评机制的实施，既明确了重点任务和重点目标，又避免了频繁的检查考核，符合农业科研长周期性的基本规律，尊重了科研创新探索性的本质，大大减少了对研究所、科研人员的干扰，让农业科研人员能够安心按照总的目标方向大胆探索，将更多的时间和精力用来思考如何做出原创性的重大成果，科研产出能力明显提升。
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3 深化农业科技计划管理改革的几点思考
2018 年下半年以来，党中央、国务院陆续出台了《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》(中办发〔2018〕37 号)、《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》(国发〔2018〕25 号)等政策文件，对新时期深化科技计划管理改革提出了明确要求。2018 年 10 月 23 日，科技部发布了《科技部教育部人力资源社会保障部中科院工程院关于开展清理“唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项”专项行动的通知》(国科发政〔2018〕210 号)，对科技领域存在的“四唯”问题开始了集中清理。随着国家科技体制改革的逐步推进，进一步深化农业科技计划管理改革，贯彻落实党中央、国务院关于推进科技领域“放管服”改革的要求，对于推动农业科技创新、助力乡村振兴具有重要意义。
3.1 改革国家科技计划立项机制 探索科学高效的国家科技计划的立项机制，一直是实践改革和科学研究的重大问题[4] 。针对全局性、核心关键和“卡脖子”技术，率先推进国家科技计划立项机制改革，简化、合并立项流程，有效压缩立项时间、提高立项效率，把经费及时间用在“刀刃”上。改进科研经费预算编制模式，扩大预算调整权和经费使用自主权。加强科技计划立项过程的科学化和规范化管理，有效发挥其在解决低中水平重复和成果转化率低等问题中的推动作用[5] 。
3.2 加强对科研单位的稳定经费支持 在全球视野下，各国国立科研机构的人员规模都比较大，政府稳定投入的研发经费一般占到机构的 70%～80%。美国 17 家国家实验室 2015 财年总投入经费 138 亿美元，其中，116 亿美元来自能源部和核安全局(NNSA)的拨款。由于农业科研具有显著的公共性、基础性和社会性特点，为稳定科研人员的研究方向和重点、避免在关键核心技术上受制于人，有效减少各类项目申报、验收所占用的科研工作时间，营造潜心研究的科研环境，急需在农业科技创新关键领域、弱势领域进行长期性、战略性布局，在国家及省部级农业科研机构建立稳定支持的科技创新模式，有效发挥战略科技力量的支撑作用。
3.3 简化国家科技计划管理流程 进一步落实“放管服”要求，简化科技计划管理流程。推进统计数据共享，实现一表多用，减少不必要的材料报送，避免重复检查、多头检查。减少实施周期内的各类评估、检查活动，实施周期在 3 年以下的项目以科研人员所在单位自我管理为主，一般不开展过程检查。加快资金拨付进度，改进结余经费处理方式，优化项目财务审计流程、简化报表，推进实施科研财务助理制度，把科研人员的创造性活动从各种不合理的经费管理事务中解放出来。
3.4 建立分类绩效考评机制 按照科技活动的不同类型分类开展科技评价工作[6] ，科学设立分类评价指标体系，适当降低量化指标权重，突出标志性成果的质量、贡献、成效，推动评价从重数量、重过程向重质量、重结果转变，促进多出原创性、高水平成果。注重中长期绩效评估，按照分类评价要求提出绩效目标，绩效评价环节要强化创新质量与创新贡献导向，同时，要科学、精简、高效，不给研究所和科研人员增加不必要的负担。评价结果应在一定范围内公开并作为后续调整的重要依据，同时，要对农业科技资源的配置和使用情况进行监督[7] ，营造公平、公正、公开的良好氛围，引导科研人员潜心研究。
3.5 加强诚信体系建设 科学的客观性与科学家的诚信是科学活动的基石[8] 。加强农业科研诚信体系建设，充分发挥学术委员会作用[9] ，完善科研诚信管理工作机制和分级责任担当机制，细化相关责任和惩戒措施，加强科研活动全过程诚信管理。建立科研人员诚信档案，完善诚信自律制度[10] 。同时，把科研诚信体系纳入全社会诚信体系范畴，明确底线、划清红线，对失信科研人员进行联合惩戒，对问题重大的科研人员终身禁止其从事科研，对失信科研机构在一定时期限制其申报国家科研项目等。——论文作者：苗水清 1 杨泽宇 2 熊明民 1
