摘要：建国以来，杭州实现了从单一职能城市到承担综合职能的长三角中心城市的跨越，城乡规划在城市建设过程中始终发挥着重要的引领作用。在不断演进的规划价值观的推动下，杭州城市建设经历了三个发展阶段：建国初期至改革开放前单一目标导向下的缓慢发展阶段、改革开放至20世纪末重视综合职能培育的快速发展阶段以及21世纪初至今全面提升发展质量的阶段。未来杭州将在国土空间规划的指引下继续推进城市高质量发展。
关键词：杭州，城乡规划，城市建设，价值观，城市总体规划
建国70年来，杭州城市能级不断提升，城市功能与空间格局发生了巨大变化。在这个过程中，杭州逐步建立了由总体规划、分区规划、详细规划、专项规划和乡村规划组成的城乡规划编制体系。城乡规划作为一定时期内城市发展的纲领和城市建设管理的依据，对杭州不同阶段的发展起到重要的引领作用。其中，城市总体规划确定城市性质、发展目标，以及城市建设用地布局的总体部署，是编制其他各项规划的依据，在引导和调控城市建设、保护和管理城市空间资源方面发挥了最根本的作用。纵观杭州的发展历程，城市总体规划对杭州的定位从单一的“风景城市”“工业城市”，逐步提升为承担综合职能、辐射全省范围的“省会城市”，再到第五轮总体规划明确杭州作为“长江三角洲中心城市”，开始辐射周边区域，杭州的城市规模按照城市性质定位的要求逐步增长，内部结构也随之不断调整。
每个时期的城乡规划和城市建设都反映了特定时代背景下的规划价值观。规划价值观受到社会、经济等因素的影响而不断演进，促使城乡规划作出相应的调整，以适应城市不同阶段的发展需求，从而推动城市发展的变革与提升。基于对不同时期城市发展特征的研判，杭州的规划建设历程可以分为三个阶段：建国初期至改革开放前强调单一职能的缓慢发展阶段，改革开放至20世纪末重视综合职能培育的快速发展阶段，以及21世纪初至今“城市经营”理念引导下的发展质量提升阶段。
1偏重单一职能，城市缓慢发展
建国之初，由于经历了长期的动乱与战争，国家百废待兴。1953年开始实施的“一五”计划包括两个主要任务：一是集中力量进行工业化建设，二是加快推进各经济领域的社会主义改造。考虑到杭州自然景观的独特优势，“一五”计划初期的城市规划将杭州的城市性质定位为“风景城市”，但在计划后期，城市规划开始强调城市的工业职能。1958年，全国开展“大跃进”运动，在生产发展上追求高速度的要求提出后，城市规划把发展目标改为“以重工业为基础的综合性工业城市”，杭州城市建设逐渐脱离自然风景的特质。一直到改革开放以前，“优先发展重工业”的战略长期影响着杭州城市的发展，造成重工业发展失控、西湖风景资源被破坏、城市环境质量下降等严重问题。
1.1强调游览、休养、文化职能的“风景城市”发展时期
1951年9月，杭州市建设局根据中共杭州市委提出的“为发展工业事业服务;为发展风景，美化西湖，为劳动人民服务”的方针，绘制了《杭州市区域计划总图》。1953年“一五”计划开始后，中央建工部城市建设局派工作组和苏联专家穆欣来杭州指导城市总体规划工作，绘制了“杭州市初步规划示意图”(图1)。这是杭州市学习苏联城市规划理论和方法编制的第一个内容比较完整、具有一定深度的城市规划方案。规划确定城市性质为“以游览、休养、文化为主，适当发展轻工业，逐渐建成一个富于艺术性和教育性的风景城市”。1957年3月完成城市总体规划修编工作，城市性质调整为“工业的、文化的、风景的城市”。
从建国初期到“一五”时期编制的城市总体规划，是杭州市第一轮城市总体规划，对合理组织城市各项用地，统筹安排城市各项建设，促进经济、社会的发展和改善市民的生活条件等，起到了积极的作用。但是将提供休养、疗养服务作为城市的主要功能，忽略了对城市的有机性和城市综合功能的培育。1957年完成的总规修编，在调整城市性质时把工业职能放到首位，又使得城市性质开始偏离城市的特点。总体来看，这一时期杭州城市发展缓慢，城市空间形态基本延续了建国以前形成的“东城—西湖”格局。
1.2重视重工业发展的“工业城市”发展时期
1958年，杭州市建设局根据“大跃进”的要求，对“一五”时期的规划结构作了根本修改。1959年10月，由杭州市委上报省委审核的《城市建设规划》，提出要“奋斗三五年”，把杭州建设成“以重工业为基础的综合性工业城市”(图2)。1961年起，我国国民经济进入调整时期，杭州城市总体规划工作处于停滞状态，没有对“大跃进”时期编制的总体规划进行修改。1970年至1973年，杭州市委和市革委结合“四五”计划，修订了城市总体规划，提出工业与风景并重，将城市性质调整为“社会主义工业城市和革命化的风景城市”，但这次修订没有正式上报审批。
从“大跃进”时期至改革开放以前，编制并修订的城市总体规划只有杭州市第二轮城市总体规划。城市性质的变化促使杭州从消费城市逐步转向工业城市，城市建成区的扩展主要集中在半山的重工业区，逐渐形成“北工南居”的功能布局。此外，城市缓慢沿铁路向南、向北线性发展，城市格局没有发生重大变化。
2培育综合职能，城市快速发展
1978年中共十一届三中全会召开以后，中国开始实行改革开放政策，计划经济体制逐渐向市场经济体制转型。城市规划重新审视杭州在全国的地位和作用，确定城市性质为“省会所在地、国家公布的历史文化名城和全国重点风景旅游城市”。1992年以后，社会主义市场经济体制逐步完善，城市规划更加重视对城市综合职能的培育，提出将城市性质调整为“国际风景旅游城市和国家历史文化名城，长江三角洲重要中心城市，浙江省的政治、经济、科教、文化中心”。在推进城市化进程中，城市快速发展与发展空间不足的矛盾日益凸显。同时，杭州长期以来形成的南北长、东西窄的地域结构，造成基础设施建设投资巨大、城市功能区块划分不清、城市集聚效应下降等问题，严重影响了城市发展的效率。因此，城市规模扩张和结构调整成为城市规划面临的重大挑战。
2.1强化风景旅游职能的“省会城市”发展时期
1978年全国城市建设工作会议召开之后，杭州市委、市革委会再次启动杭州市城市总体规划编制工作。1983年总体规划获国务院批准，至此，杭州市的城市建设进入了按批准的城市总体规划进行实施的新的发展时期。该规划确定杭州城市性质为“省会所在地、国家公布的历史文化名城和全国重点风景旅游城市”，并按照“保护西湖风景，开辟钱江新区，逐步改造旧城，配套生活设施，调整工业结构，发展卫星城镇”的原则，作出总体布局(图3)。为了更好地贯彻落实杭州市城市总体规划，市规划局先后编制了专项、分区和详细等规划，制定了《杭州城市规划管理条例》《杭州市规划建设管理实施办法》等法规、规章，开展了广泛、深入的宣传活动，在杭州城市发展史上具有深远的意义。随着改革开放的深入，从1985年开始，杭州先后两次对总规进行修改完善，调整城市人口规模、城市用地和空间布局，补充编制了城镇体系规划和历史文化名城保护规划。
第三轮城市总体规划对指导杭州改革开放以后的城市建设、完善城市功能、促进经济和社会全面发展，发挥了积极的作用。但是，城市性质突出风景旅游职能，没有提到经济等其他职能，不够完整和全面。在“省会城市”的定位影响下，城市规模加速扩张，随着规划的实施，“东城—西湖”的城市旧格局开始动摇，出现从背江面湖发展转向沿江发展的态势。
2.2分层次培育综合职能的“浙江省政治、经济、科教、文化中心”发展时期
1993年8月，杭州开始编制第四轮城市总体规划。为解决城市发展空间不足的问题，杭州于1996年4月和2001年3月先后进行了两次行政区划调整，市区面积从原来的430km2扩大到3068km2，大大超出规划所覆盖的范围，因此，这一轮城市总体规划最终没有得到国务院批准。但是，在规划编制过程中对城市发展定位及空间布局等内容的研究，为杭州未来发展奠定了重要基础。
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这一阶段规划开始探索通过分层次确定城市的主导功能，处理好发展旅游和发展其他职能的关系，提出将城市性质修改为“国际风景旅游城市和国家历史文化名城，长江三角洲重要中心城市，浙江省的政治、经济、科教、文化中心”。在城市布局方面，提出以主城区为基础，向东确立“沿江发展”轴线，向南确立“跨江发展”轴线，引导城市格局从“团块”状向多核“组团”状转变(图4)。伴随着行政区划的调整，杭州迈出了沿江、跨江发展的重要一步，城市建成区以南部的滨江高新开发区和东部的下沙经济开发区为核心，形成跨越式的增长[1]。
3科学经营城市，追求高质量发展
21世纪，高速推进的城市化进程既给杭州城市发展带来了机遇，也在城市空间形态、历史文化保护和生态环境保护等诸多方面带来了问题和挑战。在文明转型、发展转型的大背景下，规划价值观也在逐渐转变，开始更加关注发展质量，引入“城市经营”理念，坚持科学发展观，重视优化资源配置，最大限度地盘活存量，杭州的城市建设进入新的发展时期。
2001年4月，第五轮杭州市城市总体规划开始编制，2007年国务院批复同意。规划确定了杭州市作为“浙江省省会和经济、文化、科教中心，长江三角洲中心城市之一，国家历史文化名城和重要的风景旅游城市”的城市性质。在城市布局上明确了以钱塘江为轴线的跨江、沿江的网络化、组团式布局，采用点轴结合的拓展方式，组团之间保留必要的绿色生态开敞空间，形成“一主三副、双心双轴、六大组团、六条生态带”的开放式空间结构，使整个城市构成了一个有机的整体。此外，规划增加了市域城镇体系、环境保护、村镇空间发展与控制等篇章，更加关注城乡统筹与乡村发展。2012年，杭州市启动第五轮城市总体规划的评估和修订工作，2016年获国务院正式批复。规划提出“高技术产业基地、国际重要的旅游休闲中心、全国文化创意中心、电子商务中心、区域性金融服务中心”的目标，明确了“一主三副六组团”的城市空间格局，划定了城市开发边界(图5、图6)。
在城市总体规划的引领下，杭州一方面通过一系列详细和专项规划的编制和实施，在城市形态优化、生态环境保护、历史文化彰显等多方面实现城市有机更新[2];另一方面，落实从规划层面到建设层面的城乡统筹，大力推进美丽乡村建设。
3.1多维度提升城市品质的城市有机更新
3.1.1从“摊大饼”到“蒸小笼”，优化城市形态
依据城市总体规划，杭州大力实施“城市东扩，旅游西进，沿江开发，跨江发展”的战略，推动杭州从“摊大饼”向“蒸小笼”、从“单一核心”向“一主三副六组团”、从以西湖为中心的“西湖时代”向以钱塘江为轴线的“钱塘江时代”转变。随着城市格局的拉大，杭州经历了历史上最快的发展时期。
以钱江新城为代表的滨江重要功能板块的建设，奠定了杭州“沿江开发、跨江发展”的基础。2002年，在“构筑大都市、建设新天堂”的城市发展目标的指引下，位于钱塘江北岸的钱江新城确立了“杭州CBD、天堂新地标、服务业主平台”的定位。基于概念规划、核心区控制性详细规划、城市设计等一系列规划和研究工作，钱江新城逐渐建设起来，成为杭州的一张“金色名片”(图7)。钱江世纪城与钱江新城隔江相对，于2003年开始筹建，以“金融、总部、科技”为主导，以“体育、会展、音乐”为特色，与钱江新城共同组成杭州城市的新中心。2007年，杭州市委、市政府提出在钱塘江南岸建设奥体博览城，规划定位为“以体育、会展和文化功能为主，兼具商贸、旅游、居住、演艺、美食、休闲、购物等功能于一体”的大型城市综合体，是跨江发展的又一个标志性工程。
3.1.2从“五水并存”到“五水共导”，保护生态环境
21世纪初，杭州致力于从整体上强化“江、河、湖、溪、海”五水并存的亲水城市格局。2002年开始，杭州围绕“保护西湖、申报世遗”的目标，连续六年实施西湖综合保护工程，保护西湖山水交融的自然品质和历史风貌，并通过“西湖西进”营造出以生态风景、历史文化内涵为特色的新景区。京杭大运河(杭州段)综合整治与保护开发工程于2002年启动，落实精心编制规划、修复人文生态、改善自然生态等十大举措，将大运河打造成为世界级旅游产品。2003年，杭州正式启动西溪湿地综合保护工程，积极探索湿地保护与利用的“西溪模式”，将西溪湿地的生态品质、自然景观和人文传承作为首要保护对象，探索生态旅游模式。
2006年，杭州提出“五水共导”理念。2007年编制的《杭州城区水系综合整治与保护开发规划》以城市总体规划为指导，以水功能区划为依据，在西湖、运河、西溪综合保护工程的基础上，提出“水循环正常，水安全保证，水文化丰富，水生态良好，水景观优美，水经济繁荣”的水环境发展总体目标(图8)。在系统化、网络化的综合整治与保护开发战略的指引下，杭州迅速展开了一系列重要工作，包括水上公共交通系统规划、引配水专项规划、河道长效管理规划等重点专项规划;运河、中东河、上塘河等重要河道的保护开发规划与实施工作;分区分片的大小支河系统整治与实施工程;小河直街、胜利河、五里塘河等滨河重要区域的整体保护业态更新发展的建设工作[3]。——论文作者：高群
