内容提要：现行的刑事附带民事公益诉讼法律制度是国家公益保护法治体系中亟待改革的领域，也是刑民交叉公益诉讼案件的热点问题。它存在公益保护的范围显著窄于刑法的法益、起诉主体的组成与顺位的顶层设计明显的失当、管辖机制有待完善、惩罚性赔偿与罚金竞合适用不明，以及以司法解释替代修改《刑事诉讼法》等问题。根据《中共中央法治中国建设规划(2020-2025年)》“拓展公益诉讼案件范围，完善公益诉讼法律制度”等重要部署，从立法层面将刑事附带民事公益诉讼的保护范围由《刑事诉讼法》规定的“国家财产、集体财产”扩大至“国家利益”“集体利益”，并增加“社会公共利益”，使之与刑法中的公共利益相对应;扩大起诉主体的范围并且优化各主体的起诉顺位，构建刑事附带民事公益诉讼的惩罚性赔偿制度，依法有序地推进国家公益保护治理体系和治理能力的现代化。
关键词：全面优化刑事附带民事公益诉讼立法研究
根据刑事诉讼法的相关规定和学界的通说，刑事附带民事公益诉讼制度是指犯罪嫌疑人(被告人)的犯罪行为同时损害了我国《刑法》所保护的公共利益，依法追究犯罪嫌疑人(被告人)刑事责任和民事责任的规范体系。“刑事附带民事公益诉讼综合了众多性质迥异的要素和程序，其功能、模式和机制方面的协同问题亟待解决。”①全面优化刑事附带民事公益诉讼制度是推进国家公益保护治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是加快法治中国建设的应有之义。
2014年10月，中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，2017年6月，新修订的《民事诉讼法》增设了检察机关提起民事公益诉讼制度。2019年10月31日，中共中央《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》作出了“拓展公益诉讼案件范围”与“深化司法体制综合配套改革”的重要部署。中共中央《法治中国建设规划(2020-2025年)》(以下简称《规划》)进一步指出“拓展公益诉讼案件范围，完善公益诉讼法律制度”和“完善民事、行政检察监督和检察公益诉讼案件办理机制”。当下，刑事附带民事公益诉讼法律制度存在案件范围过窄、起诉主体的设置与顺位不科学等问题，在一定程度上已经影响到国家公益保护的效能。以《规划》和2021年1月召开的中央政法工作会议的精神为指导，全面优化刑事附带民事公益诉讼法律制度，对于维护我国经济社会的健康发展，提升社会大众的安全感，完善国家公益保护法治体系并且推进相关的司法体制综合配套改革，均具有重要意义。
一、进一步明晰刑法中的公共利益
通过界定公共利益的范围建立刑事附带民事公益诉讼制度，成为立法上无法回避的问题。②然而，现有《刑事诉讼法》与《民事诉讼法》《行政诉讼法》没有进行同步的修改，同时，法律和司法解释亦未对公共利益的内涵作出明晰的界定。由此导致“独立的刑事或民事诉讼无法形成合力，以至于法益和公益保护难以协同，甚至本应兑现的制度功能亦遭遇尴尬”。③一些学者认为基于司法资源的有限性，应在立法层面确认‘公益’范畴。诚然，以立法的方式明确公共利益具有可取之处，但目前立足于司法解释来界定公共利益，难免带来较大的随意性。鉴于此，针对刑事附带公益诉讼案件范围，既无法通过穷举式填补保护范围漏洞，亦不能保障法律实施的相对稳定性。问题的本质在于刑法法益中的公共利益有哪些。考量刑事附带民事公益诉讼的案件范围，关键在于对于公共利益这一内涵的界定，故需要进一步明晰刑法法益中的公共利益，方能防止司法实践不当扩张案件范围适用。
刑法所保护的公共利益是其法益中的重要内容，也是拓展刑事附带民事公益诉讼案件范围的根据。公共利益是我国宪法、刑法与民商法等共同涉及的法律概念。不得损害国家的、社会的、集体的利益，于《宪法》第五十一条明确规定。据此，公共利益分为国家利益、社会公共利益和集体利益。刑法与民商法等中的公共利益均以宪法中的公共利益为基础，基于调整社会关系的不同，刑法与民商法中的公共利益的指向也有所不同，且具有交叉关系。刑法是民商法和行政法等的保障法，它对公共利益的保护范围明显广于民商法。
刑法中的公共利益是指被犯罪行为损害的，一定范围内的不特定(有时也具有特定性)的公民、法人和其他组织赖以生存和发展的基本需求之法益，该法益具有客观性、社会性、共享性、主体数量众等特点。当然，公共利益既不同于公民、法人和其他组织的本位利益，也不同于公权力机关的本位利益。目前，刑法与民商法等关于公共利益的表述并不一致。根据《民法典》第一百三十二条的规定，将公共利益表述为：国家利益、社会公共利益或者他人合法权益。《民事诉讼法》第二百零八条，《行政诉讼法》第二十五条，《检察官法》和《法官法》第十条均将公共利益具体表述为国家利益和社会公共利益。我国《刑法》《刑事诉讼法》对公共利益的表述并不严谨。根据《刑法》第二十条的规定，作为构成正当防卫的主观前提为，行为人必须是为了国家、公共利益和个人私益免受正在进行的不法侵害;《刑法》第四百一十条(非法批准征收、征用、占用土地罪)中使用了“国家或者集体利益遭受重大损失”一语，《刑事诉讼法》第一百零一条则使用了“国家财产、集体财产”的表述。显然，“国家利益”“公共利益”并非并列关系，因为公共利益包括了国家利益和集体利益;此外，“国家或者集体利益”的范围也大于“国家财产、集体财产”。不能仅仅保护公共财产，而限缩公共利益的范围。《刑法》中的公共利益具有多样性，而《刑事诉讼法》不应将附带民事公益诉讼的保护范围限制为“国家财产、集体财产”。根据《刑法》第二条(任务)，结合《刑事诉讼法》和民商法、行政法等的规定，刑法中的公共利益包括国家利益、社会公共利益和集体利益。
(一)明晰刑法中的国家利益
国家利益以现实国情为基础，它在国与国之间具有一定差异性。国家利益种类多样，从时空角度可分为长远利益与当前利益;从权重角度可分为核心利益与其他利益;从发展角度可分为现实利益、潜在利益和预期利益。此外，还可以从精神与物质等角度对其进一步分类。
我国《刑法》直接使用“国家利益”共计十次。《刑法》中的国家利益以我国国内法为依据，其范围宜参照我国的安全体系，即政治、国土、军事、经济、文化、社会、科技、信息、生态、资源和核安全的体系。该十一个项国家安全体系均与《刑法》分则中的一系列罪名相对应。现行刑事附带民事公益诉讼法律制度中仅对国家利益中的国家财产进行保护，而在司法改革中“还探索了安全生产、互联网、扶贫以及国防、军事等领域的公益保护”。④根据实现《国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》的需要，通过刑事附带民事公益诉讼的路径来保护国家利益将更显重要。鉴此，需要将“国家财产”调整为“国家利益”，即能够满足中华民族生存发展的需要，且对国家在整体上具有利益性的事物，而不仅仅限于国家财产。当然，这里所谓的“国家利益”也应进行限缩性解释，即刑法与民商法共同调整的“国家利益”。
(二)刑法中的社会公共利益
在我国《刑法修正案(十一)》出台之前，我国《刑法》还没有使用社会公共利益的概念，但它却是刑法法益中的重要内容;它是指被犯罪行为损害的社会公众依法享受的共同利益，它是以公民基本权利为核心展开的聚合性利益，更是社会公众生存与发展的基础需求。这里的社会公众可以是全国性的，也可以是区域性的。《刑法修正案(十一)》在增设的侮辱、诽谤或者以其他方式侵害英雄烈士的名誉、荣誉罪中，规定“……损害社会公共利益，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。”事实上，我国《刑法》法益中的“社会公共利益”是普遍存在的，并不限于该罪的构成之中。《民事诉讼法》第五十五条第二款规定，……破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为……”，与《刑法》分则中的一系列的罪名相对应，如《刑法》中的“生产、销售伪劣产品罪”(刑法第一百五十七条至一百八十一条)，“破坏环境资源保护罪”(刑法第三百三十八条至三百四十六条)等等，建议将《宪法》、民商法中的社会公共利益的概念植入《刑法》。
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现代社会，需要更加注重社会公共利益与国家利益、集体利益的区别。首先，社会公共利益不同于国家利益，两者之间又有密切的联系。在一些领域，社会公共利益与国家利益还具有交叉性或者双重性，如《民事诉讼法》将生态环境和资源保护列为社会公共利益，而“生态安全、资源安全”又是总体国家安全观中的重要内容，⑤当属国家利益。损害国家利益是对社会公众根本利益的损害。其次，社会公共利益不同于集体利益。根据《宪法》第五十一条等规定，基本利益分为社会公共利益与国家利益、集体利益和公民的利益;社会公共利益与集体利益和个体利益不能相互涵盖，具有交融性，如社会公共利益凝聚了广大个体利益的共性，同时，“附带公益诉讼的目的在于维护社会公共利益，这种公共利益既不同于刑法保护的社会秩序这种利益模式，更不同于公民的个人私益。”⑥因此，“社会公共利益受损害是区分公益诉讼和私益诉讼的基本条件，也是能够提起公益诉讼的最核心条件。”⑦
(三)刑法中的集体利益
集体利益是刑法法益中的重要内容。《刑法》第四百一十条规定，“……集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑”。集体利益分为集体财产权益和其他权益。根据《宪法》第六条的规定，劳动群众所有制也是我国经济基础的重要组成部分和社会主义制度的特色之一。集体所有制是指一定范围内的劳动群众对生产资料的共同占有，由其集体组织享有生产资料所有权的法律制度。集体组织主要是集体经济组织、集体事业单位和集体公益组织等。集体企业与国有企业和民营企业在企业财产的所有权、管理和分配等方面明显不同。集体财产权益，一般是指法律明确规定的属于集体所有的不动产和动产。集体财产的范围为：依法属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源;集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施，教育、科学、文化、卫生、体育等设施，以及集体所有的其他不动产和动产。集体组织的其他利益主要有其名称权、名誉权和荣誉权等。
二、拓展刑事附带民事公益诉讼案件范围的，应当依法进行
我国《刑事诉讼法》第一百零一条规定：“……如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”1979年《刑事诉讼法》中的刑事附带民事诉讼制度至今未进行修改，该制度存在的主要问题是：刑事附带民事公益诉讼的保护范围仅限于“国家财产、集体财产”，而非完整保护刑法法益中的各项公共利益，不能满足我国经济社会发展和保障民生的现实需要。相比之下，如何拓展刑事附带民事公益诉讼范围，成为近年来司法改革的关注热点和难点。在2019年最高人民检察院的年度工作报告中，明确强调拓展公益诉讼案件的范围，对法律明确赋权领域之外人民群众反映强烈的公益损害问题探索立案，但其基本原则是“稳妥、积极”;2020年的最高检工作报告将该原则调整为“积极、稳妥”。司法实践中，公益诉讼的保护对象亦从最初的物质利益逐步向精神层面适度拓展，如各地检察机关对英烈保护公益诉讼等新型案例的探索。有基于此，要根据党中央的相关重要部署，从立法层面扩大刑事附带民事公益诉讼的保护范围，使之与刑法法益中的公共利益相匹配。将现行《刑事诉讼法》中的刑事附带民事公益诉讼的保护范围由“国家财产、集体财产”扩大至“国家利益”“集体利益”，并增加“社会公共利益”，从而有效落实《刑法》的任务。
前已述及，从立法层面扩大刑事附带民事公益诉讼的保护范围确有必要之处。具体而言，学界又有不同看法，主要有通过司法解释或者专门增加法条两种主流观点。有的学者认为，“考虑实践的迫切需求以及司法解释修订的迟缓，可以在公益诉讼的司法解释中一并规定”。⑧有的学者认为，“解决这一冲突的根本方法是对《刑事诉讼法》第一百零一条进行修改，增加一款关于刑事附带民事公益诉讼的规定”。⑨主要理由之一在于，因刑事附带民事公益诉讼与其他刑事附带民事诉讼之间存在着程序启动条件的冲突，即国家集体财产遭受损失和公共利益受到侵害不可等同理解的冲突。笔者认为，目前以司法解释的方法来扩大刑事附带民事公益诉讼案件范围的法律规定，是不可取的。“国家财产、集体财产遭受损失的……”是《刑事诉讼法》规定的检察机关提起附带民事公益诉讼案件的法定范围，由于其中并没有“等”，因此，该范围是刚性的。最高人民法院、最高人民检察院基于落实党中央相关改革的部署，出台的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2018〕6号，修改后为法释〔2020〕20号，以下简称为《检察公益诉讼解释》)第二十条规定，检察机关对于破坏生态环境和资源保护，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等，可以提起刑事附带民事公益诉讼。该解释不仅直接突破了《刑事诉讼法》第一百零一条的规定，而且其中还有“等”，又为实践探索预设了巨大的拓展空间。
司法解释是最高司法机关依法对司法工作中具体适用法律条文的含义所作的说明。首先，从有效保护公共利益的角度看，《检察公益诉讼解释》具有强化公益保护的积极意义，但是，从推进法治中国建设的角度看，其方法是不可取的。最高司法机关虽然可以根据立法的目的、原则和原意作出扩大的司法解释，但是，其解释不能超出法律用语之含义的最大范围。显然，不能从《刑法》《刑事诉讼法》中的“国家财产、集体财产”，解释出其也包括“生态环境和资源保护，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等”。要根据《规划》“坚持立法和改革相衔接相促进，做到重大改革于法有据，充分发挥立法的引领和推动作用。对改革急需、立法条件成熟的，抓紧出台……”的精神，按照《立法法》相关规定，及时提出修改《刑事诉讼法》的议案。其次，有观点认为，《民事诉讼法》能够直接适用于刑事附带民事公益诉讼的案件办理。具体而言，如有学者指出，“刑事附带民事公益诉讼其本质上属于民事公益诉讼，遵循《民事诉讼法》的相关规定是刑事附带民事公益诉讼制度得以推行的合法性、正当性基础”。⑩其实不然，从法律适用原则的角度看，特别法优于一般法，对于《刑事诉讼法》已有明确刚性规定的，只能适用《刑事诉讼法》，而不能以《民事诉讼法》去突破《刑事诉讼法》。——论文作者：尹吉王梦瑶
