摘 要 土地经营权流转是我国农村土地制度改革的需要，也是带动农村经济发展的重要方式。建立一套合理、有序的土地经营权流转机制，使农村土地资源能够高效发挥作用，从而提高农民生活水平是当前农村工作的主要课题。基于此，本文在阐述土地经营权价值的基础上，深入分析了在土地经营权流转中存在的一些问题，最后提出合理的改善措施，希望对农村土地制度改革有所助益。
关键词 土地经营权 流转 土地资源
土地问题一直是我们国家关心和重视的问题，推动土地经营权流转是实现农村土地制度改革、农村土地规模化经营以及提高农业生产效率的重要手段。为了推动农村土地制度改革，在政策层面，国家出台了一系列关于推动农村土地制度改革的优惠政策;在法律层面，在《农村土地承包法》和《民法典》等法律中，国家也进行了修改，甚至是增加了土地法律规定。土地经营权是从土地承包经营权中分离而来，这种分离顺应了我们国家农村土地制度发展的需求。随着农业现代化进程的加快，农村土地流转将会呈现出加速发展模式，特别是在“三权分置”改革背景下，土地经营权流转将成为现阶段农村土地工作研究的热点问题之一。
一、土地经营权流转的价值体现
土地经营权流转将有助于推动农村土地制度的改革，并对农民收入提高以及农村经济发展有着重要作用。它的价值主要体现在以下几个方面：
首先，土地经营权流转有利于提高土地生产效率。土地经营权流转的快速发展，让农民手中的零散土地便于集中起来，为农业规模化经营打下了基础。现代农业的发展离不开资金也离不开技术的支持，所以，丰富资金和先进技术注入到农村，对于农村土地经营权流转有着非常重要的影响。随着土地经营权流转速度的加快，越来越多的农村土地集中到善于经营的种粮大户、新型农业主等经营主体的手中，这些新型经营主体具有良好的经营理念，他们带着资金和技术进入农村，不仅给农村经济发展带来了资金上的扶持，更重要的还有农村土地耕种技术上面的支持。资金和技术正好满足了当下农业发展的需求，这样就可以更好的利用农村土地，帮助土地实现最大化的经济价值。因此，土地经营权流转对提高土地生产效率有着显著的作用。
其次，土地经营权流转有利于实现农村经济发展。土地不仅仅是人类生存和发展的基础，也是农村经济发展最基本的生产要素。土地经营权流转是农村经济发展到一定阶段的成果展现，通过土地经营权流转可以使土地资源得到更合理的利用。伴随着我们国家城镇化进程的发展，大量的农村人口不断涌入到城市，人地分离现象将会越来越普遍。在今后很长一段时间里，我们急需解决的主要问题就是如何提高农村经济的发展速度。有序推进土地经营权流转不仅是发展农业适度规模经营，优化农村土地资源，保障我们国家粮食安全的途径，也是推进农村经济发展的必然选择。土地经营权流转将农村零碎土地集中到经营大户手中，这将有利于农业得到规模化发展，从而实现农村经济的长远发展。
最后，土地经营权流转有利于农民提高收入。广大农民的收入主要来源于土地。但是，随着农业现代化的发展，农民只是单纯依靠土地产出满足生活需要的年代已过，从农村土地上被动获取收入转化为主动收入的一条主要途径就是流转土地。“三权分置”从政策层面到法律规定，实现了将土地经营权单独分裂出来，土地经营权分裂出来之后，农户就可以将土地经营权流转给善于经营和耕种的专业大户，这些专业大户获得土地经营权之后也便于规模化、集中化经营，从而就会从土地上获得更多丰厚的收入。同时，不善于从事农业生产的农户将土地经营权流转出去，一方面，他们可以利用土地经营权流转获得相应租金，另外一方面，他们就可以从土地的束缚中解脱出来，解脱出来的这些农村劳动力，他们离开土地后进城务工，也会获得一定的财产性收入。最终，农民收入渠道拓宽了，自然而然平均收入就会有所增加。
二、土地经营权流转过程中存在的主要问题分析
土地经营权流转对推进农村经济发展，改善农民生活条件方面的作用不言而喻。但是现阶段，土地经营权流转工作处于刚起步阶段，因为多方面原因，土地经营权流转水平并不是很高。为此，在土地经营权流转过程中仍然存在着一些问题。
(一)土地经营权流转行为不规范
土地经营权流转过程中应该具有遵循的土地流转步骤、土地流转方式、土地流转程序等相关要求。目前，我们国家土地经营权流转的相关制度还没有完全建立起来，加之土地经营权流转缺乏完备的手续，这将导致土地经营权流转市场非常混乱。同时，在土地经营权流转中，具体流转对象范围比较狭隘，土地经营权流转很多情形下是在熟人之间进行的，甚至是亲戚和朋友之间的一种随意性的土地流转行为。这种特殊的土地经营权流转双方关系，导致他们不知道利用土地经营权流转合同来规范双方之间的权利和义务，在进行土地经营权流转时，双方主体凭借着熟人关系，很多地方农民流转农地时以口头协议代替纸质合同，尤其是新型主体不是具有相应资质的农业公司时，不履行必要手续、报告登记备案少等现象更为普遍。[1]同时，很多农民接受教育的机会有限，他们整体文化水平不高，在他们的认知里面没有签订合同的观念，法律保护意识非常弱。这种没有合同规范的土地经营权流转行为，因为没有约束，就会产生很多关于土地经营权流转方面的纠纷，这既不利于土地经营权流转工作的有序推进，更不利于农民土地权益的保障。
(二)土地经营权流转中政府职能缺位
各级政府在推进土地经营权流转中做出了不少努力，他们进行了多方面探索，并提供了一些切实可行的有效经验。然而，在受到众多因素的影响下，政府机构在土地经营权流转中的职能并没有完全充分发挥出来。一些地方政府和行政村在经济发展的政绩动机或上级任务的压力下，往往越俎代庖、反客为主，主动替农民作决策，以行政命令强制推动土地流转，甚至把土地流转的数量、进度、规模等都以政策文件的方式作出了安排，有的还列入了地方年终绩效考核。[2]首先，对于土地经营权流转工作的引导方面不到位。关于土地经营权的流转，很多农户没有清晰和全面的认知和了解，国家关于土地经营权流转的政策更是知之甚少，导致土地经营权流转难以形成规模化发展状态，这将直接影响到土地经营权流转工作的顺利推广。其中比较突出的问题之一就是土地经营权流转工作效率低下。期限相对较短、收益相对较少，流转双方均没有相对稳定的预期。[3]其次，对土地经营权流转的主动服务意识方面不强。土地经营权流转市场还没有完全建立起来。当前土地经营权流转较多的是农户之间的自发流转，在土地流转过程中双方信息的不对称，导致有的农户愿意将自己的土地经营权流转出去却找不到受让方，而有的经营主体想走进农村投资却找不到土地。要解决这些困扰，最主要的就是需要充分发挥政府的相关职能。但是，政府部门偏偏在土地政策的宣传、土地制度的解读、土地经营权流转的保障等需要辅助和扶持方面的职能是缺失的。
(三)土地经营权流转纠纷解决比较困难
土地是农民安身立命的重要保障，土地经营权流转能够促进农村经济发展，也能给农民创造更多的机会。但是，我们不能忽视土地经营权流转过程中所带来的各种风险和纠纷。随着农村土地流转的进程加快，土地流转纠纷的数量也是逐渐在增多，产生纠纷的原因涉及面也非常广泛。有因对土地流转工作管理主体界定不清产生的纠纷，也有土地流转行为不规范产生的纠纷，其中比较突出的还有因政府的干预行为导致的土地流转纠纷。在土地经营权流转过程中，政府有时候会通过行政命令强迫农户进行土地流转，甚至有时会采取统一招标的形式进行土地经营权流转，通过这些方式流转土地经营权都会不同程度的侵害到农民的自主选择权以及自由交易的权利，这不仅不利于土地经营权流转机制的形成，而且更容易滋生很多土地流转纠纷的发生。本文经过梳理各种土地纠纷发现这些土地纠纷会涉及到很多法律规定。然而，各种土地相关的法律纠纷解决需要完善的法律作为基本依据。在解决纠纷过程中，不同方式的成本以及解决方式，差异较大，农村地区及农民缺乏相应的社会资源和知识积累，土地流转纠纷解决的综合社会成本较高。[4]
(四)土地经营权流转中农民的社会保障缺失
土地经营权流转的顺利推进离不开相对完善的社会保障制度。农村现实情况，年轻的农村劳动力都外出打工，不愿意耕种土地，他们如果将土地流转出去就能实现土地财产权的收益，这应该是一件非常有价值的事情。但真实情况是农民不愿意这样做，不少农民顾虑他们未来的生活保障问题。因为在城乡二元结构的社会背景下，农村保障并没有完全纳入到社会保障体系之中，在城市打工的农民工的保障也没有纳入到城市居民的保障之列。从中国实际情况看，今后很长一段时间内，农村土地依然是农民保障的重要供给来源，农民到城市打工只是暂时满足生活的需求，并不是长久之计。到城市打工的农民很想融入城市生活，他们在城市购买了房产，具备了成为城市居民的基本条件，这部分农民已经不会在农村生活了，他们迫切希望土地经营权能够进行市场化交易，通过自由流转土地经营权而获得额外收益。为此，购买房产并已经居住在城市的农民十分想获得城市的户籍，可以和城市居民一样享有养老、医疗等方面的社会保障。完善户籍制度，让有条件能够在城市生活的农民变成城市居民，不受区别对待，这样他们就会安心的将农村土地经营权流转出去，无需为以后的各种生活保障问题而担忧。
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三、保障土地经营权顺利流转的对策分析
通过以上土地经营权流转中存在的主要问题的详细分析，然后结合我国土地经营权流转实际情况，本文从不同的角度进行分析和总结，提出了以下几点关于保障土地经营权顺利流转的对策。
(一)严格规范土地经营权流转行为
规范的土地经营权流转行为是推动农村土地制度改革的关键因素。结合中国农村土地制度的实际情况，设计合理的土地经营权流转规则是相当重要。首先，土地经营权流转主体方面。政府应该加大对农村新型经营主体的发展和培育，应该多鼓励这些资金、技术、资质都过硬的经营主体参与到土地经营权流转中，比如一些专业大户、农业企业等，这些拥有资金和技术双重实力的经营主体介入农村，他们不仅推动了土地经营权流转工作，还为农村社会的改革注入了新的活力。其次，土地经营权流转程序方面。要想土地经营权流转工作顺利进行，能够切实可行的保障愿意流转土地农民的各项权益，避免土地经营权流转纠纷的发生，就需要在土地经营权流转中建立规范、合理的土地流转程序。具体而言，在土地经营权流转中需要制定规范的合同或者协议。在土地经营权流转合同或者协议中详细规定土地经营权流转双方的权利、义务、责任以及纠纷解决等主要问题，规范的土地流转合同可以有效避免出现权利、义务不清，这样就能减少土地流转方面的纠纷频繁发生。
(二)加强政府在土地经营权流转中的相关职能
在土地经营权流转中，政府应该是土地政策的制定者，也是土地流转工作的服务者。但是在经济利益的驱动下，政府往往会忽视自己的主要角色，造成在土地经营权流转中的相关职能缺位。首先，强化政府对土地经营权流转的监督和引导职责。政府在具体推进土地经营权流转工作过程中，一方面要加大政策力度去扶持土地经营权流转工作，鼓励新型经营主体进入农村，一方面要以农户利益为出发点，根据具体情况引导农户有序、合理流转土地经营权，强化政府的服务意识，在开展工作时不能用行政命令去强迫和干预土地经营权的流转。其次，强化土地经营权流转的中介组织的职责。让农民有序、自觉、规范的流转土地经营权，这离不开土地经营权流转市场的建立和完善。然而，当下的土地经营权流转市场并未完全建立起来，因此，发挥好土地经营权流转中介服务组织的功能极其重要。最主要的是要大力发展法律服务方面的中介组织。懂得法律知识的服务组织有利于帮助农民解决土地纠纷，也能规范的引导农民签订土地流转合同，为农民普及专业知识，让农民更好的了解维护自己权益的途径。最后，强化土地经营权流转的宣传力度。要让农民积极参与到土地经营权流转中，就必须让农民及时了解和熟知土地流转的政策、法律等内容，即需要建立完善的土地经营权流转信息发送宣传平台。政府可以利用微信、广播等多种形式向广大农民群众进行宣传，让广大农户能够全面、及时了解到各种土地经营权流转信息，而且，政府部门要在日常工作中及时更新有关土地方面的信息，确保农民能够第一时间获取土地信息。通过各种宣传，帮助广大农民能够方便了解到土地知识和信息，以此增强农民的法律意识，改变农民在土地经营权流转中的保守思想。总之，政府在土地经营权流转中要扮演好服务者的角色，依法履行自己的职责，以此加强对土地经营权流转工作的监督和服务职责。
(三)完善土地经营权流转纠纷解决机制
土地经营权方面的纠纷可能会涉及各种不同争议，争议的解决方式上也应该有所区别。土地经营权流转纠纷涉及到广大农民利益，因此，在土地经营权纠纷的解决机制中，首先要考虑到土地经营权流转纠纷的特征，从而选择适合的纠纷解决机制。梳理当前土地流转纠纷解决方式，主要分为诉讼方式和非诉讼方式。在非诉讼纠纷解决机制中，使用最多、最便捷的便是调解的方式，我们应该用好调解的方式，充分发挥调解在解决土地经营权流转纠纷中的灵活性、简易型、便利性。然而，在实际处理纠纷时，负责的具体工作人员中因缺乏一定的专业知识和技能，难以胜任调解的具体工作。为此，为了增强解决土地经营权纠纷的能力，需要组织安排具有丰富调解纠纷经验的工作人员对其进行系统培训，使之成为村民和政策之间沟通的“桥梁”。[5]在土地纠纷的解决机制中，诉讼方式却是土地纠纷解决方式中最具有规范性和权威性的一种。法院根据纠纷的具体事实以及证据，客观、公正的做出判决，这样就避免了利益主体之间的冲突，也能更好保护作为弱势群体的农民的各项权益。不同原因的土地纠纷采用不同的处理方式，充分发挥调解与诉讼在解决土地经营权纠纷中的各自优势，有利于土地经营权纠纷的解决。
(四)完善农村地区的社会保障制度
纵观中国现实情况，土地经营权流转能够高效、顺利的推进需要完善的农村社会保障制度。土地对于广大农村居民来说至关重要，农民在土地上可以获取基本的生活需求，对于没有稳定工作的农民而言，他们因为有土地这个保障而不用担心就业问题。正因为土地对农民如此重要，所以在农村社会保障制度不完善的情况下，农民对于土地流转会有种种顾虑和担忧，他们不敢轻易将土地流转出去。要想推动土地经营权流转，就需要完善农村社会的保障制度，以此解决农民流转土地的后顾之忧。经过分析和整理，本文主要从以下几个方面着手完善农村社会保障制度：首先，加大扶持力度，弱化土地的保障功能。我国农村因为没有完善的社会保障体系，造成广大农民对土地的过度依赖。只有尽早建立起最低生活保障、医疗救助、子女就学等全方位的社会保障制度，才能从根本上消除农民对流转土地经营权的后顾之忧。同时，还需要积极探索新的方法，比如采用土地来换取社保的方法逐渐弱化农民对土地的依赖程度。其次，改善户籍制度。特别是取消对已经在城市购买房子的农民想落户于城市的限制，让这部分有固定收入且已经具备城市居民条件的农民可以转换为城市居民。最后，加强对农民工的技能培训。为了提高农民工的整体素质，并提升他们的就业能力，使他们变成先进的第二产业和服务业的合格劳动者，提高老百姓适应岗位的技能，以此将更多的老百姓带离土地。[6]
土地经营权流转是我国农业实现现代化的必然选择，我们国家一直都非常重视和关注土地问题。综上所述，土地经营权流转的顺利推广对农村经济发展、农民生活水平提高、农业规模化经营有着非常重要的作用。“三农”问题的解决有助于我们国家经济水平的提高和发展，并对维护社会稳定的作用也不可小觑。但是我们不能忽视土地经营权流转过程中存在的这些重要问题，这些问题如果解决不好就会直接影响到农村社会经济的发展。但相信我们从法律层面、土地制度层面、各级政府职能层面、农村配套制度层面等多方位加以完善和规范土地制度，相信我们会逐渐建立起一套合理、有效的土地经营权流转机制，以此保障农村土地流转工作会越来越好。——论文作者：李淑慧
