[内容提要] 农业是国民经济的基础，同时又是一个弱质产业，对农业的适当保护是农业生存和发展的要求。我国目前农业保护的特点，一是保护力度不足，二是保护措施不适应WTO规则要求。加入WTO后，随着农产品市场的进一步开放，我国农业的竞争劣势更加明显，其生存和发展面临严峻的挑战。因此，必须在WTO农业政策框架内，转变保护政策，提高保护力度。
[关键词] WTO,农业保护,政策选择
一、我国的农业保护现状
较长的生产周期和对自然条件的高度依赖等原因使农业成为一个高风险、低收益的弱质产业。这种产业弱势决定了对农业支持与保护的必要性。农业保护一般包括国内支持和边境保护两个环节。国内支持主要是通过改善农业生产经营环境，克服其产业弱势，提高其劳动生产率和生存与发展能力;边境保护主要是通过关税和非关税措施，克服国内农业的比较劣势，以保护国内市场并扩大出口。我国的农业保护，一方面是保护力度不足，二是保护措施不能适应WTO规则。
我国目前的农业保护不仅力度不足，而且保护措施与WTO规则存在冲突。WTO农业保护规则的核心是对能引起贸易扭曲的政府政策进行限制，以实现农产品贸易的自由化和平等竞争。我国目前的保护措施，如国内支持方面的价格补贴、生产补贴，边境保护方面的出口补贴、配额限制、许可证管理等都与这一规则冲突，相反，WTO支持的政策如“绿箱”政策在我国的实施却很不完善。这样，在加入WTO后，目前具有正效应的保护措施将失去效力。我国农业保护政策必须纳入WTO的政策框架内，适应WTO的规则，因此，加入WTO后，我国的农业保护，一方面在总量上要加大力度，另一方面在内容和形式上要进行必要的转变。
二、WTO农业政策对我国农业保护的影响
(一)WTO农业政策
WTO农业保护政策框架是在乌拉圭回合农业谈判中确定下来的，主要包括以下几个方面：
1、关于市场准入。(1)降低关税。对所有农产品关税进行约束，并在6年内将农产品进口关税在基期平均水平的基础上平均降低36%。发展中国家平均降幅不少于24 %。(2)取消所有农产品的非关税措施。即将非关税措施关税化。
2、关于国内支持。(1)国内支持减让的对象是指除属于“绿箱”政策外的其他支持政策，其包括价格支持、营销贷款、面积补贴、牲畜数量补贴、种子化肥、灌溉等投入补贴等。(2)国内支持总量(AMS，即上述减让范围内所有对农业生产的补贴)减让的临界点为基期1986 —1988年平均年农业生产总值的5%(发展中国家为10 %)，若AMS不超过农业生产总值的5%，就无需削减其国内支持。(3)发达国家要在6年内将超过农业生产总值的5 %的AMS削减20%，发展中国家按发达国家的2/3比例削减。
3、关于出口竞争。(1)列入减让承诺的出口补贴措施范围包括：因农产品出口而实施的直接补贴，以低于国内价格销售或处置政府库存，资助生产者的出口补贴、市场营销补贴、交通运输补贴，根据农产品纳入出口产品范围而定的补贴。(2)6年内将出口补贴的预算开支削减36%，将有补贴的农产品出口数量削减21%。
(二)WTO对我国农业保护政策的影响
加入WTO后，我国农业保护政策的制定只能在WTO的框架内进行选择，这使我国农业保护政策空间大大缩小。
1.市场准入的保护空间缩小。(1)长期以来，我国农产品进口主要采用非关税措施进行调控，如配额管理、许可证管理等。加入WTO后，我国将失去所有非关税手段。显然，非关税政策手段的丧失，不利于我国对市场准入的宏观调控。(2)中国不具有将原有的非关税措施合法地转化为关税的手段。按WTO规则，关税成为唯—的贸易保护手段后，各国原有的非关税措施将转化为相应的关税值，并纳人关税体系一并实行减让。由于减让基期即1986 —1988年我国的大部分农产品价格低于国际市场价格，关税化后的关税等值为负值，因此我国将无法使用贸易规则规定的关税化的手段。非关税措施关税化手段的丧失，同样不利于对农业的贸易保护。
2.国内支持政策空间缩小。根据WTO规则，我国今后对农业的支持水平不能超过1986—1988年平均农业生产总值的10%，即约为485亿元人民币，按现行汇率为57亿美元，这是发展中国家的最低水平，与发达国家比较更低，如美国减让后为191亿美元，日本为283亿 美元。
3.出口竞争的保护空间可能缩小。出口补贴是增加农产品出口竞争能力的重要手段，WTO 规则虽然对其进行约束和削减，但由于大部分成员有巨大的基数，即使削减后仍可继续使用补贴。在世界贸易组织第五次中国工作组会议上，为推动加入世界贸易组织谈判的进程，中国代表团宣布进一步降低关税、消除关税壁垒的同时，也宣布取消农产品出口补贴。这将很不利于我国农产品的出口。
三、加入WTO后加强我国农业保护的若干思路
加入WTO后，农产品市场将进一步开放，市场竞争将日趋激烈。随着国外优质、低价农产品的涌入，随着国外大型农业集团对国内农业生产经营领域的渗透，我国农业的生存和发展将面临危机。加大对农业的保护力度是我国农业生存和发展的必要条件，而在WTO框架下，只有转变保护政策才能实现对农业的有效保护。
(一)运用“绿箱”规则，调整保护方式
我国传统的农业保护，基本上是边境保护为主，国内保护为辅;边境保护以非关税的许可证和配额限制为主，国内支持以价格支持和生产补贴为主。在WTO的框架下，这种传统的保护方式已经难以为继。适应WTO规则的要求，我国农业保护方式应该转变为以国内支持为主，边境保护为辅。加强对农业的国内支持，应当充分应用WTO的“绿箱”规则。WTO农业协议中的“绿箱”政策指不影响农业生产者，不引起贸易扭曲的政府农业支持措施。主要包括：(1)一般性政府服务(例如农业科研、病虫害控制、培训、科技推广与咨询服务、检验、市场促销、基础设施服务等)，(2)食物安全目的的公共储备，(3)通过投资提供的农业结构调整计划，(4)地区援助计划，(5)通过生产者休耕计划提供的结构调整援助，(6)通过资源休闲计划提供的结构调整援助，(7)环境规划计划，(8)与生产不挂钩的收入支持，(9)国内食品援助，(10)自然灾害救济支付。在诸多“绿箱”政策中，加强一般性政府服务对目前中国农业发展具有重要意义。农村基础设施落后是制约农业发展的重要因素，由于基础设施建设投资大，周期长，并具有一定的公共产品性质，理应由国家统筹规划，集中投资。针对目前我国农业生产中水资源严重匮乏的现状，政府应大力兴建和维护水利设施，为农户提供价格低廉的农业用水，解决干旱地区农业生产的缺水困难。土地生产力的培育和保护是农业可持续发展的基础，而在目前的土地产权制度下由于农户拥有的是土地经营权而非所有权，因此培育和保护土地生产力具有一定的外部性，因此政府负有部分改良土质，维持地力的责任，应定期拨款改良土质。此外，政府还应该加强农业科技投入，对于农民使用科技成果和接受技术服务，按照世界上通行做法，应依照公共物品供给的机制运行，仅对部分科技成果和技术服务实行有限度的商品化和有偿化。
(二)完善农业金融制度，提高对农业的金融支持
首先要完善农业保险制度。农业生产周期长，对自然条件依赖性强，市场反应能力差，其生产经营活动面临较高的自然和市场风险。为增强农业的风险承受能力，保护农业生产的稳定发展和维护生产者的利益，建立农业保险制度和保险体系势在必行。在发达国家，农业保险已受广泛重视，成为政府支持农业发展的一个重要手段。美国、日本、加拿大等国均有较为完善的农业保险体系。以美国为例，政府为所有参加保险的农作物提供30%的保险费补贴，如果投保农民的作物减产35%以上，可以取得联邦保险公司很高的赔偿金额。这种通过农作物保险保证生产者收入稳定，取代灾害救济和价格补贴的做法，既不违背WTO规则，又能起到保护农业的作用，值得中国借鉴。目前，中国农业保险制度相当不完善，出现农业保险水平低和保险索赔难的恶性循环。因而，重视农业保险问题，建立和完善保险体系，使农业保险能适应WTO框架下农业生产的需要非常迫切。
其次要完善农业信贷支持。由于农业生产风险大、利润低，尤其是基本建设投资规模大，周期长，私人金融机构一般不愿向农户提供贷款，同时由于农业生产具有较强的外部性，因此，对农业提供信贷支持成为政府义不容辞的职责。在发达国家，对农业进行信贷支持是政府支农政策的重要内容。以美国为例，目前美国农业资本投入中约有40%依靠信贷来解决，为此，政府成立了规模庞大的农业信贷体系，它包括12家联邦土地银行及地方联邦土地银行会(向农场提供不动产抵押贷款)、12家联邦中间信贷银行(向农场提供中、短期贷款)、12家生产信贷公司以及由他们组成的地方生产协会(向农场提供生产贷款)以及13家合作社银行(向合作社提供贷款)。此外，政府还推出出口信贷担保，即由“农产品信贷公司”负责实施各类出口信贷担保项目，使美国农业出口商和银行避免出口销售货款未能按期支付的风险。在我国农业产业化和规模化经营过程中，对信贷资金的需求十分强烈，但是，农户申请贷款面临诸多困难和限制。因此，完善金融体制，加强对农业的信贷支持成为增强农业实力，应对WTO挑战的迫切要求。
(三)推进农业产业化，实现规模化经营
小规模分散经营是我国目前农业生产经营的特点，这一经营模式导致农业生产成本居高不下，产品结构单一，品质低下，严重制约我国农业劳动生产率和市场竞争力的提高。扩大农业经营规模是我国农业生存发展和提升国际竞争力的必然选择，而推进规模经营的途径便是农业产业化。农业的产业化经营，有利于推进农业和农村经济结构的调整，加速农业现代化进程，促进农业由弱势产业向强势产业转化，从而提高国际竞争力。同时，农业产业链条的延长还有利于缓解过剩的劳动力人口对土地的压力，有利于通过增加农产品附加值以增加农民收入，改善农民的生产和生活条件。推进农业产业化，必须作好以下工作：其一，应大力引导工商企业进入农业开发领域。在现有的条件下，要实现工商企业对农业领域的介入，需要政府借助于必要而适度的政策支持来加以引导和推动。如在信贷、利率、税收、国内外融资、审批、用地、外贸权限等方面给予政策优惠。其二，要完善农产品市场体系，搞活农产品流通。一是要加强产地批发市场、区域性和中央批发市场特别是产地批发市场的建设;二是要消除地区封锁，促进区域间产品流通;三是要发展新的交易方式，如借助于互联网发展农产品网络市场;四是要积极开拓国际市场，扩大农产品出口。其三，要加强信息网络建设。各级政府可以有线电视网络为基础，尽快建立信息网络，引导农户有目的地调整农业生产结构。同时，应建立农业预测预报系统，及时向广大农民提供市场信息，使农民能够及时、有效地根据市场变化进行农业生产。其四，要进一步完善农地产权制度，推动土地资源的有序流动。推进农业产业化发展，要求对土地资源进行重新配置，实现土地的适度规模经营，这要求进一步完善农地产权制度，明晰土地产权，实现土地使用权的市场化。
(四)提高农民组织化程度，增强农业竞争力
提高农民组织化程度是增强农业竞争力的基础。只有在有效组织的基础上，分户经营的农民才能形成较强的聚合力，扩展其生存发展空间。在我国，虽然以农户为农业基本经营单位的格局会长期存在，但是加入WTO迫切要求提高农民组织化程度。同时，农民组织化程度的提高是国家进行宏观调控的基础，组织化程度较高的农户比较容易接受国家的宏观调控政策，使国家宏观调控能够比较顺利地实现预期的目标。所以，提高农民组织化程度是加入WTO的必然选择。在现有农村社会化服务体系基础上建立和完善农村合作社是提高农民组织化程度的一个可行的选择。合作社是市场中企业组织的一种替代形式，是具有一定社会功能的特殊经济组织，它使分散的农户在保持独立的财产主体和经营主体的前提下，通过农产品的集体销售或农业投入品的集体购买等交易环节上的联合实现产前和产后的规模经济，合作社还在生产的全过程通过提供信息和技术服务使农户能顺利地与市场对接。合作社的重要作用在于将分散的农户联合为整体，增强其在市场交易中的谈判能力，改变分散农户的弱势地位。国际合作运动的经验表明，在市场形势严峻、外部环境对商品化农业发展不利的情况下，农民往往倾向于组织起来，开展各种形式的联合与合作，以便与市场中的各种经济力量相抗衡，以较低成本、较快捷的方式整体进入市场。所以，中国加入WTO并使农业面临严峻挑战的形势正是提高中国农民组织化程度、发展农村专业合作组织、使农民在国际和国内市场上成为抗衡力量的有利时机。
(五)利用比较优势，调整产业结构
加入WTO后，调整产业结构势在必行。我国农村劳动力资源丰富，而土地资源严重稀缺，这决定了我国在劳动密集型产品和部分技术密集型产品生产上有一定优势，如蔬菜、水果、鲜花、畜产品、水产品等，而在土地密集型产品生产上则处于劣势，如粮食、棉花、油料、糖料等。事实上，我国土地密集型农产品价格已经高于国际市场价格。1997年7月，中国小麦价格已高于国际市场价格48.5%，玉米高26.2%，大豆高30%。按照比较优势原则，应当把不具有比较优势的农产品(除粮食以外)的生产减少到最低安全水平，适当让出部分国内资源和国内支持，来重点发展那些具有比较优势的农产品的生产。在引进和推广优良品种的同时，加强农畜产品的品种改良和品质提高。发展专用小麦(如硬小麦)、优质稻、专用大豆、专用玉米的生产。因地制宜发展区域性的名特优新水果品种。增加蔬菜花色品种、发展无公害蔬菜。突出发展食草型、节粮型畜禽，提高瘦肉型猪饲养比重以及奶类生产在畜产品中的比重。积极发展中高档水产品的生产。为完成农业产业结构的战略性调整，要采取有力措施加以支持。如设立结构调整基金，专门用于扶植农民种植业结构调整、发展畜牧业和农产品加工业。建立对受损农民的利益补偿机制，包括切实减轻农民负担，取消农民进城谋业的限制，以及提供经营转业补贴和转移就业的损失补贴。
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