摘要:矿业作为关系国计民生的重要经济和社会领域,矿产资源参与宏观经济调控应该是国土资源管理部门行使政府职能必须考虑的一个问题。从经济法律角度进行分析,可以得出当前我国矿产资源宏观调控法律规范滞后于资源可持续发展要求的结论。因此,应完善矿产资源规划、市场运行机制、价格税收、环境保护及利益分配等矿业领域的宏观调控法律规范,以促进和保障矿业可持续发展战略目标的实现。
关键词:宏观调控;矿业;可持续发展;经济法
1矿业经济运行与经济法
经济法是调整在国家调节社会经济过程中发生的各种社会关系,以保障国家调节,促进社会经济协调、稳定发展的法律规范。在宏观调控方面,经济法运用财政法、金融法、税收法、投资法以及产业结构调整等法律,对国民经济发展的任务、方针和原则等根本方面进行综合调控,使整个社会经济均衡高效地发展。
矿业作为关系国计民生的重要经济和社会领域,矿产资源参与宏观经济调控应该是国土资源管理部门行使政府职能必须考虑的一个问题。矿业市场作为矿业可持续发展的重要因素,固有其市场方面的缺陷:一是矿业发展目标及规划的盲目性,二是难以克服矿业市场的限制性竞争和不正当竞争造成的障碍,三是市场的唯利性,四是市场调节的被动与滞后性。市场经济条件下国家权力的根本使命在于维护自由市场交换制度。所以,国家的调节干预,必须采取科学的方式,政府如果过多地采用行政手段而非法律手段,行政权力就会失去制约,既不符合市场经济应该以法律调整为主的规律,同时也可能“政府失灵”,因此国家调节需要法律予以规制,同时也需要法律保障。经济法承担着双重任务:既防止和纠正“市场失灵”,又防止和纠正“政府失灵”。
2矿业参与宏观调控问题的经济法分析
矿产资源是国民经济的基础资源,决定一国社会经济发展的速度、规模、效益和环境保护,因而关系社会的整体利益,必须建立科学开发利用矿产资源的宏观调控法律规范。我国历来对矿产资源关系的调控都是以行政直接干预为主,缺乏市场激励机制,所以,矿产资源宏观调控法律规范或严重欠缺或滞后于资源可持续发展要求。经济法作为宏观调控与市场经济法则相结合的法律体系,可以全面有效地对矿业可持续发展问题进行规范。
2.1矿产资源开发利用的规划制度
矿产资源规划是国家根据一定时期经济社会发展的目标和要求,统筹安排矿产资源的调查评价、勘查、开发利用和保护,综合运用法律、经济、技术和行政等手段,调控资源开发总量,优化资源利用结构和布局,保护生态环境,以促进经济和社会的可持续发展的一种计划行为。矿产资源具有经济性和资源性。从经济角度看,它给开发主体带来经济利益;从资源性看,它具有不可再生性,必须符合可持续发展原则;从整个国家资源安全层次考虑,矿产资源开发利用需要法律制度进行规范。
现有的矿产资源法律中关于矿产开发利用规划的内容严重缺乏,难以适应当前我国矿产资源现实要求。具体表现为:一是国家借助国土资源部的行政规范性文件规定了国家矿产规划区、对国民经济具有重要价值的矿区和国家规定保护性开采的特定矿种制度,但作为部门规范性文件,其显然没有矿产资源法规所具备的较高效力。二是地方政府在利益趋动下,往往忽视矿产资源可持续开发和合理利用要求,无视地方矿产资源规划。所以,提升矿产资源规划法律地位,提高其法律效力等级,以统帅全国性矿产资源规划、地方性矿产资源规划、行业性矿产资源规划,形成一个以全国、省级、市级、县级矿产资源总体规划为主线,各类专项矿产资源规划相配合的矿产资源规划体系,对保障矿产资源供给十分必要。
2.2矿业权市场法律运行机制
我国现行法律,矿业权(采矿权)只能依企业财产的流转而转移,且需要经过政府批准,这就极大地限制了矿业权的流转,妨碍了矿业市场的培育与完善,对矿业的规模发展带来了制度上的障碍。随着矿业经济的发展,矿业权市场上相继出现了抵押、出租、承包、借用、共用等非法定方式,即出现了法律无明文规定而无法监控的事实,进一步加剧了矿产资源开发秩序的混乱与矿产资源利用的浪费。
因此,必须修订有关法律,确认多样化矿业权流转形式的法律地位,进而从法律上监控抵押权人、承租人、承包人的矿山开采行为。
2.3矿产资源价格制度
首先,矿产资源作为不可再生资源,其价值应包括:经济价值与外部补偿价值。经济价值符合价值的一般特性,补偿价值则是指资源生态和环境价值,是资源不可再生性的补偿价值。在可持续发展理念下,我国矿产资源价值实现上的不完全与资源价值补偿不充分有着直接关系。也就是说,我国当前还没有专门的资源价格评估机制,矿产资源的经济评价没有科学地将环境、生态等可持续发展因素考虑进去。其次,我国还没有建立完善的资源价格法律体系,矿产资源和矿产品作为关系国计民生的特殊产品其价格在《价格法》和《矿产资源法》中没有相应的价格法律机制。第三,矿业市场中的采矿权价格明显与采矿收益不成比例。政府对矿山投资的责任大部都交给了企业,而采矿权权利金偏低,使得投入者投入成本降低,一定程度上造成了对矿产资源的浪费。
2.4矿业税收制度
矿业税费征收,目的就是实现国家对矿业的宏观调控,即通过矿业财政税收政策实现矿产资源的可持续利用和矿业的可持续发展。首先,我国没有独立的矿产品税,而是将矿产品税并入资源税中,且税种单一、计税方式简单。第二,矿业市场上缺乏相应的税收减免激励机制。第三,我国矿山税费负担与国外相比较重。第四,在资源补偿费和资源税的征收中,也没有反映矿产资源的综合利用与回收水平、矿床的开采技术条件等。
综合税收与价格方面的制度,两者通过不计环境、生态破坏和计税方式简单化等因素使得我国的矿产品价格不能科学地反映矿业发展成本,一定程度上鼓励了矿山企业对资源的破坏与浪费,使得这些矿产资源价格体系与税收法律制度落后于矿业可持续发展的要求。
2.5矿山环境保护法律制度
近年来,在我国已经出台的《矿产资源法》、《环境保护法》、《土地管理法》和《土地复垦规定》中,对矿产资源综合利用和矿山环境治理分别从不同的角度提出了要求,并以此为基础在《矿产资源法实施细则》、《矿产资源保护条例》、《矿山环境保护条例》中强调了矿产资源综合利用和矿山环境治理的内容,提出实行矿山环境影响评估制度和矿山环境恢复保证金制度。但是,面对矿产资源开发中严峻的环境问题和新的资源理念,及国家提出的科学发展观、循环经济的要求,我国矿业环境保护法律制度仍然显得严重不足。主要表现为:缺乏有效的矿山污染防治与生态保护制度;污染防治与资源保护法律制度缺乏有机联系,没有形成协调统一的法律体系;生态补偿机制还很不健全。
2.6矿产资源收益分配问题
利益分配问题和其他诸如矿产资源支撑能力、环境、社会等可持续发展问题不是并列关系,而是这些问题的根源。从可持续发展的角度看,只有当矿产的收益在不同利益主体以及在矿产纵向经济活动的不同阶段中分配合理时,才能保证矿产行业的健康发展,否则就可能导致畸形发展。
在矿产生命周期中,政府和企业是两个最基本的利益主体。从政府的角度说,来自矿产的收益越高,政府可支配的收入越多。在收入和支出关联的情况下,政府用于矿产方面的投资就越多,矿产行业可持续发展的能力也就越强。从企业来说,来自矿产的收益越多,其自身的可持续发展能力就越强,保障国家矿产资源可持续供应的能力也就越强。同时,在非垄断的状况下,也容易吸引更多的社会资金投资于相应的矿产行业。所以,只有收益分配合理,才能实现均衡。然而,利益分配不均衡是我国矿产领域不可持续性的突出问题,同时也是很多问题的根源。
3实现矿业宏观调控的经济法思考
经济法对矿业进行宏观调控,实现矿业可持续发展,无疑为我国工业经济的振兴和长期、稳定发展提供资源和制度保障。正是因为市场机制的不成熟、矿产资源的战略性地位及社会公共利益的特征,为经济法律制度对矿产资源立法提供了空间。
3.1健全矿产资源规划法律体系
第一,要实现矿产资源规划法制化。矿产资源规划是调控矿产资源关系的基本依据,在法律性质上,属于计划法调整的范畴。运用计划法原理和规范,确立矿产资源规划的法律地位,有助于立法科学地设计矿产资源规划的实体和程序规则。矿产资源规划法应具有矿业基本法的地位,即同其它矿产资源规范相比,它应具有最高和统一遵行的效力。因此,矿产资源规划法应从国土资源部的规章和地方法规上升为矿业基本法层次。
第二,强化“矿产资源规划”的法律效力,应该是由全国性矿产资源规划、行业性矿产资源开发规划和地区性矿产资源开发规划构成的,形成以全国、省(区、市)、市(地)、县(市)矿产资源总体规划为主线,各类专项规划相配合的矿产资源规划体系。制定矿产资源规划法时,应统一规定各级规划的层级效力关系,可将规划实施办法中的规划效力归入规划基本法中,以提升规划的法律效力。
第三,就规划内容来说,要明确矿产资源规划的基本目标,要包括保障国家的矿产资源安全、提出资源的可持续利用方式、发挥两种资源与两个市场的作用,促进矿区与矿业的可持续发展等主要内容。
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目前,国务院已公布了省级矿产资源规划内容,国土资源部也已经制定并下发了《矿产资源规划实施管理办法》和《市、县级矿产资源规划编制指导意见》,以加强对矿产资源规划的实施管理,但法律体系化的规划程序仍需立法完善。
3.2完善矿业市场法律机制
矿业权市场能否健康发展,是矿业权法律制度建设的试金石,更是矿产资源法制建设成败的关键。经济法在规范矿业市场运行时,一个重要的任务就是要规范市场行为,为矿业市场提供一个合理、竞争有序的市场环境。首先,在法律手段培育矿业市场中,立法应确认多样化的矿业权流转的法律形式,即矿业权人有权根据经营需要独立地将采矿权转让、抵押或入股,这有利于矿山企业利用采矿权实现融资。从国际惯例上看,许多国家规定了租矿权制度,中国矿业市场的开放已是大势所趋,规范采矿权的出租、承包对未来矿业市场参与国际竞争具有重要意义。其次,强化矿业市场的法律规制。如建立严格的市场准入和市场退出制度,建立政府对矿业权流转市场的价格干预制度,实行采矿权最低价格制度,当市场交易价格过分低于最低价时,政府应从资源保护的角度,进入市场收买该采矿权,防止市场波动引发的资源贬值。第三,完善采矿权取得的法定形式和效力。第四,对矿产品交易市场实行政府监管。
3.3健全矿产资源价格体系
矿产资源价格要符合可持续发展观。首先要完善采矿权价格形成机制,改革采矿权价格评估方式,实行采矿权最低价格制度。矿产资源价格改革应从资源使用制度改革入手,实现资源的全面有偿使用,包括矿业权有偿取得、成本合理负担等,从而架起资源市场和资源价格之间的联系渠道,改变资源市场漠视价格变化、价格机制难以发挥调节作用的不合理状况。即,矿产资源价格应当包括全部取得成本、发现成本和生产成本、环境成本,全成本定价将计算所有的资源耗竭稀缺性成本和环境恶化的全部损失,将成本转给资源消耗和污染物的生产者和消费者。其次,要在《价格法》、《矿产资源法》中明确矿产资源和矿产品价格机制。
3.4完善矿业税费制度
从国际惯例来看,各国不仅有独立的矿业税,而且内容丰富,种类也多样,除了与其它行业相同的税种外,还有几种代表性的专门因经营、开发矿产品而征收的税种,如采掘税(资源枯竭税)、矿产品统一税、矿产品消费税等。从各国矿业税制分析来看,矿业税基本涉及了所有的矿产品,根据国家的矿产资源储备与稀缺状况决定税种设计。
借鉴国外矿业税收情况,我国矿业税收可进行以下改革:首先,应根据不同的矿产资源储备情况,征收采掘税和消费税。其次,应规定全部矿产品统一适用的各种税赋制度,使开采和生产的自用与销售的、未销售的矿产品都纳入税收体系。计税方式上,矿业税制的国际惯例是从量与从价原则相结合的办法,既考虑环境、资源的消耗、贬损的数量,又有利于使矿业成本科学化。我国在矿业税的计征上也应实行从量与从价并行的方式,并对提高矿产资源利用行为实行减免税激励,即应建立激励纳税人集约利用矿产资源的机制,例如,规定对利用新技术减少污染的生产企业、对深加工达到法定标准的应税产品实行减税。最后,改变矿业增值税实际税赋水平偏高的问题。
3.5完善矿业环境保护法律制度
矿山环境法律制度要遵循以下三个原则。首先,矿业要可持续发展,就要遵循循环经济原则,要矿山企业摆脱低效、高耗、重污染的传统生产方式。其次,矿山环境保护要遵循与矿产资源开发相协调原则,以使矿产资源得以永续利用并有一个良好的生态环境。最后,矿山环境保护要以“预防为主,防治结合”为原则,以降低矿山环境治理成本。完善我国矿业环境生态保护法律制度应考虑如下方面:一是在授予矿业权时实行环境条件优先原则。二是注重资源法与环境保护法的融合与衔接,注重各部门法的协调。三是加大环保投入,重视闭坑后的环保。四是矿山环境保护法律内容上,还要加强矿山环境保护规划、矿山环境影响评价、环境监测及预测预报、矿山环境监督检查等制度的建设。
3.6理顺矿产资源开发利益分配关系
调整利益形成及分配格局是实现未来矿业可持续发展的重要途径。矿产收益分配不均衡,还表现在矿产生产中的健康安全、生态环境、矿业城市发展等方面的成本被外部化方面,如让政府和社会承担,政府和社会却没能为此得到相应的补偿和利益分成,不利于经济社会的可持续发展。所以,在坚持矿产资源国家所有,统筹兼顾中央与地方、矿业权人与当地群众利益的基础上,要按照“开采反哺勘查,开发补偿保护,成本体现安全,价格反映稀缺,市场公开公平,企业进退有序”的思路,进一步完善不同矿业投资主体的分配方式,同时,针对不同投资主体及矿产资源制定相应的税费标准。最后,分配原则一定要遵循“取之于矿、用之于矿”的原则,将收益主要用于加强矿产勘查、支持地方的各项社会事业发展,促进资源开发区的可持续发展。——论文作者：尤孝才1,2,张宇2
