摘 要：我国已成为全球智慧城市建设大国，正迎来以新基建、城市数字化转型为驱动的新一轮智慧城市建设高潮。从技术自身局限性、先进技术同质性、建设主体异化、人力资本缺位等四个方面，深刻反思了“技术驱动”模式在上一轮智慧城市建设中所遭遇的困境;进而从城市运行系统、城市客观禀赋、城市交互系统、城市居民群落等四个方面出发，有针对性地给出了巨系统、比较优势、模式可持续、广义生态群落等四个视角的全新审视，并阐述了上述视角在城市智慧化进程中的关键作用和价值，为新发展格局下智慧城市建设提供来自管理学的新思路。
关键词：智慧城市;技术驱动反思;巨系统;广义生态群落;可持续发展
一、引言
自2008年从“智慧地球”理念中派生出智慧城市理念，经过十多年的发展，智慧城市已经从一个前沿的产业理念、学术话题，演变为现代城市规划和数字经济领域中不可或缺的组成部分，成为推进全球城市化、提升城市治理水平、破解大城市病、提高公共服务质量、发展数字经济等战略发展目标的关键选择。
智慧城市概念诞生伊始，在IBM等全球领先信息技术私营主体的率先推动下，纽约、伦敦、新加坡、阿姆斯特丹等西方主要城市纷纷启动试点，涌现了一批标志性的智慧城市案例。在我国，智慧城市进程正式开启于2010年工业和信息化部的首批智慧城市试点建设，而后随着国家发展改革委、住房和城乡建设部、工业和信息化部、科学技术部等部委的层层推进和相关政策的不断加码，截至2020年4月，全国启动智慧城市试点的城市已达749个，预计“十四五”计划启动的2021年，我国智慧城市市场规模将超过20万亿元[1]。可以说，中国在智慧城市建设规模与市场渗透上已实现了对先发国家的反超，成为全球范围内智慧城市建设第一大国。
得益于我国所具备的政府积极推动、产业巨量投入和技术充分支撑等有利条件，智慧城市建设在过去十年中诞生了一大批创新模式和典型案例，然而在具体建设和推进过程中仍存在一些值得深刻反思的问题。最为突出的是，在应对此次新冠疫情的社会防控大考中，各地智慧城市建设成果与各界预期存在着一定的差距，应用成效并不突出。比如，城市一线防疫实践的社区防控、人口排摸、疫情统计、通行管理等大量工作仍然依赖于打电话、填表格等传统人工方式进行，这显然与2014年发展改革委等八部委印发《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》中智慧城市应实现的发展目标“到2020年，建成一批特色鲜明的智慧城市，聚集和辐射带动作用大幅增强，综合竞争优势明显提高，在保障和改善民生服务、创新社会管理、维护网络安全等方面取得显著成效”不相匹配。
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与此同时，伴随着国家在5G、物联网、人工智能、工业互联网等“新基建”领域的政策升级，各地进一步加大了在数字基建领域的投入力度。截至2020年3月，已公布的各省市重点项目投资计划清单中，明显不同于传统基础设施建设的数字化“新基建”项目占比较大，至少有6个省份相关投资总额超过万亿元人民币。这无疑预示着我国城市智慧化进程又将迎来新一波的建设高潮。
站在新一轮智慧城市发展的关键起点和“十四五”开局之年的重要节点上，理论界和实践界亟需结合我国社会发展实际，深刻反思此前智慧城市建设中偏离“以人为本”理念形成的技术驱动建设模式和缺乏管理学视角形成的单纯“信息化”思维所带来的种种隐患和问题，从系统化的理论视角出发，而非“应然”的建设角度，重新审视我国智慧城市发展过程中出现的各种短板和不足。这种反思与审视对提升我国智慧城市建设和推进水平、避免未来发展的“二次踩雷”，具有积极的理论价值和重要的实践意义。
二、技术驱动的局限性反思
智慧城市的建设目的，旨在使用信息通信技术(ICT)将城市的系统和服务打通、集成，从而提升城市资源运用的效率，优化城市管理和服务，改善市民的生活质量。其中以人为本、全力提高城市居民生活质量和满意度已成为全球智慧城市领域的建设共识[2,3]。
“以人为本”是智慧城市建设的核心宗旨，而智慧城市治理也并非只是一项技术议题，这一认知已得到广泛认同[4]。但在智慧城市建设的具体实践中，信息技术却一直扮演着核心作用[5]。究其原因，无外乎三点：首先，在客观上，信息技术企业一直都是推动智慧城市建设的重要力量，甚至在一定程度上扮演着智慧城市引领者的角色。这一现象不仅出现在我国，在全球范围内都具有普遍性，比如谷歌的SidewalkLabs项目、微软的CityNext项目等。其次，我国智慧城市建设脱胎于政务信息化，存在着强大的以系统建设和信息化为主导的思维惯性。再次，在现行的自上而下式智慧城市评价体系中，技术导向和数量偏好仍为主流[6]。上述因素都是导致我国智慧城市建设重“硬”轻“软”的核心诱因，是近年来智慧城市建设发展的重要掣肘。以技术驱动为重的建设模式，很大程度上造成了我国智慧城市建设过程中的顶层设计不强、数据协同不够、城乡和区域不均衡、共建生态缺失等一系列较为突出的问题[2]。针对上述模式的弊病，我国学者已经从城市规划[7]、社会伦理[8]等多个角度开展了反思，但从当前国内智慧城市建设进程方向和建设结果来看，这些理论性的反思和对智慧城市建设“应然”的陈述仍然显得不够充分，较少有结合智慧城市实践现实针对技术驱动模式造成的“实然”困境的系统论述和破解之道。
技术驱动的智慧城市建设模式困境和问题主要体现在技术的局限性、新兴技术的同质性、建设主体的异化和人力资本视角的缺位等四个方面。
(一)技术的局限性
信息通信技术在互联、感知领域的科技创新发展是“智慧地球”以及“智慧城市”等概念诞生的技术背景。然而，人类的联系和活动是复杂的，居民对城市的需求同样也是复杂的。当前，以网络连接、智能感知、数据中心为代表的ICT技术，只是达成城市智慧目标、满足市民需求的技术基础，其自身并不等同于智慧。这意味着仅依靠ICT技术解决城市发展的复杂需求，必然存在局限性。因此只有要求技术与城市运行逻辑相结合，才有可能实现城市需求的智慧化应对和处理。在剥离城市业务逻辑的情况下，ICT技术投资与智慧城市建设之间并无直接关联。
另一方面，ICT技术作为一种新兴事物本身也是“双刃剑”，大规模的社会应用需要人文社科领域的理论加以引导和支持。随着城市中各种ICT技术的不断应用深化，在助力提升城市治理效率与服务体验的同时，其所产生的技术伦理、数据孤岛、数字鸿沟、技术歧视、隐私滥用等矛盾也愈发激烈，这使“ICT技术是实现智慧城市必然路径”的惯性思维开始受到质疑。
(二)新兴技术的同质性
诚然，大数据、人工智能等新兴技术代表了数字生产力的未来发展方向，但与成熟ICT技术拥有针对各类场景的诸多应用不同，处在探索期与验证期的新兴ICT技术往往表现出单一性、同质化以及较为苛刻的应用场景限制。
相较于平平无奇、“过时”的成熟方案，政绩的功利动机往往促使地方政府热衷于追逐更为“时髦”的技术和解决方案。近十年的智慧城市建设中，每隔一段时间就出现“一窝疯”式建设，如WIFI覆盖工程、智慧路灯工程、大屏工程等无不体现了上述冲动。这种只求技术最新、最热，而不问现实需求和城市特色的同质化建设，成为造成我国智慧城市建设“千城一面”格局的重要诱因。同时，对于新技术的过度重视和追逐还会压缩城市在智慧化过程中人本关怀和经济价值的潜在张力与拓展空间，进而破坏技术应用和数字经济的生长土壤。
(三)建设主体的异化
城市是居民和社会对于智慧化需求的集中承载，因此在智慧城市建设中城市应居于主体地位。在技术驱动模式下，居于客体地位的技术厂商却因掌握了技术主导权而占据着更为主动的地位。这不仅导致了城市智慧化方案易为商业利益所左右的情况，也在一定程度上向企业过多让渡了对于行业标准、舆论导向的话语权。全球科技资本与数字寡头在智慧城市这样的新兴领域展示了其非凡的商业游说手腕与价值观输出能力，IBM、微软、思科等数字寡头都通过出售其相关技术解决方案，在全球智慧城市建设中获得了巨大的收益，成为左右各国城市智慧化进程的风向标。
当智慧城市建设在ICT厂商的推动下变成了一种商业模式，甚至一种商业噱头时，城市智慧化的最终目标就会退化为一套具体技术解决方案，而不是面向更大范围的社会需要[9]。在国内具体实践中，一些上游技术厂商因为自身的市场目标，会通过捆绑销售、产业承诺、免费服务等手段，强制推动其技术方案在特定城市落地，甚至形成技术垄断。在这种异化的模式中，城市自身的真正需求被短视的功利目标所遮蔽。即便在随后的智慧城市建设中，企业能够达成其相应的商业目标，但城市智慧化的真实诉求却不可能取得成功。2019年微软CityNext败走武汉[10]、2020年谷歌旗下SidewalkLabs宣布停止全球瞩目的智慧城市项目SidewalkToronto[11]，都为“ICT企业掌控城市智慧化主导权”的智慧城市建设发展模式敲响了警钟。
(四)人力资本视角的缺位
如同蒸汽技术、电力技术等划时代科技进步成果一样，技术改变人类生活的途径通常并不来源于技术本身，而是来自对于技术应用的发掘和适应。智慧城市的最终目标是服务城市居民，因此城市智慧化目标的达成程度最终取决于居民在社会场景中获得和使用适当技术的能力。由于现代城市生活场景的复杂性和以人工智能为代表的新一代信息技术在适用性上的局限性，人与技术场景互动的必要性在不断加强[12]，人力资本已成为城市智慧化过程中的核心基础。概括地说，较高的人力资本是一个城市智慧化进程的前提条件;而加强城市居民的人力资本和其他必要技能发展，使居民获得更高的技术力，也是城市智慧化进程中必不可少的内容，是智慧城市建设带给城市居民的真正福祉。从宏观经济的角度来看，人力资本提高带来的“全要素生产率”(totalfactorproductivity，TFP)提升也是智慧城市建设推动社会经济进步的重要体现。
在技术驱动的视角下，上述人力资本视角是易被忽略的因素。新冠疫情健康码应用过程中凸显的老年人数字鸿沟问题已在国内引起了广泛的关注[13]。在海外同样存在类似的现象，例如学者Bunnell对马来西亚智慧城市多媒体超级走廊(MultimediaSuperCorridor，MSC)建设所引发的社会边缘群体歧视问题进行了深入剖析[14]。总体来看，相较于西方发达国家智慧城市项目对于社区人力资本等无形资源的重视程度，包括我国在内的发展中国家智慧城市项目通常更聚焦技术和基础设施等有形的功能建设[15]，这种差异会伴随着智慧城市应用推进而不断加剧，进而形成技术风险和社会风险的隐患。由于我国城乡和区域间的巨大不平衡性，在智慧城市建设中更须细致考量城市自身的人力资本初始条件和实际需求，避免本就有限的城市资源被不合时宜的智慧城市投入挤占，人为制造出数字鸿沟与社会不公。
三、智慧城市建设的管理学视角审视
信息通信技术在我国智慧城市的发展过程中呈现出“先入为主”的“优势”，结合智慧城市早期建设具备政府主导、信息化项目领衔的特征，导致智慧城市政策设计、话语体系与传播环境均与“信息化”密切相关，在具体实施过程中常表现为与数字政府、电子政务等概念混同的现象。我国十余年的发展实践表明，智慧城市本身并不是信息化问题，而是一个以人为核心的、多元素、多主体、多学科融合的综合系统。其中城市智慧化的最终指向是居民和企业需求的高效满足，这与管理学的研究领域和思维体系有着较高的契合度。
针对我国当前智慧城市建设中无效投入高、信息孤岛多、适应性差、社会效应低、可持续性不佳等问题，可以从管理学视角对其发展路径进行重新审视和纠偏。无论从国际智慧城市实践遭遇的“矛盾冲突”问题(如谷歌SidewalkLabs项目)入手，还是从当下国内“一网通办、一网统管”的智慧城市治理模式展开分析，管理学理论和思维都能够有效发挥作用，形成系统化方法论[16]。
具体而言，本文将城市的运行模式解构为：在城市发展愿景指引以及城市客观禀赋制约下的城市居民群落与城市运行系统之间的交互模式。基于此，智慧城市建设的管理学视角体现在四个方面：一是管理科学学科提供了反映城市运行系统业务逻辑的巨系统视角;二是产业经济学科提供了反映城市客观禀赋定位逻辑的比较优势视角;三是工商管理学科提供了反映城市系统交互与运营逻辑的模式可持续视角;四是生态仿真理论提供了反映城市居民群落人际逻辑的广义生态群落视角(参见图1)。
(一)巨系统视角
城市是一个复杂的巨系统，这是如何简化描述或概念革新都无法忽视的事实。在复杂系统中，一个独立子系统问题的解决并不意味着全局的优化，甚至还可能造成新的问题。鉴于城市的运行系统是由一组高度复杂、彼此相关的部件组成。巨系统视角在城市整体性逻辑、城市系统内部件连接方式以及部件要素的解释力上，均具有更高的契合度和更强的解释力，应作为城市运行系统业务再现的逻辑基础。具体而言，巨系统视角可从以下具体三个视角展开。
⒈流程再造
业务流程(BP)是指为最终用户带来价值的一系列组织活动的集合。业务流程可以跨越职能部门的边界，将人员、信息等各类资产联系在一起，为最终用户提供所需的产品和服务。在商业领域，企业通过对业务流程进行全面的、根本性的重新设计，以实现整体绩效的显著提升的管理策略被称为业务流程重组(BPR)，这已成为企业开展信息化项目的基本前提。
在智慧城市建设中，流程思维和流程方法是打破部门壁垒、优化政务服务的重要手段，但流程优化恰恰是当前智慧城市建设中最易忽视的关键问题之一。正如中国工程院院士郭仁忠所指出的：“智慧工程在十分先进的建设理念下，用的还是十分传统的工作模式，比如由这个部门负责这个系统、那个部门负责那个系统，但智慧城市的建设绝不是若干信息系统的集合。”[17]智慧城市建设并非原有政务流程电子化的信息化建设逻辑，而是基于智慧技术的特性，立足于城市巨系统的特性重塑整个城市管理机制与运行机制。ICT等智慧技术应被视为改变原有城市政务流程和社会治理模式的外部因素，并基于这一视角重新审视城市居民的获得感、幸福感和安全感。近年由浙江首创的“最多跑一次”模式和正在全国推广实施的“一网通办”政务服务改革，其本质便是新技术语境下，通过业务流程再造实现政务服务效率提高和居民获得感增强，是巨系统下流程再造思维的具体实践。
⒉数据共享
数据整合与数据共享问题是智慧城市建设中的关键焦点。在我国政府智慧城市的“信息化”思维中，长期以来都存在着信息系统功能建设优先于数据分析和信息共享的惯性。虽然学界和业界始终强调数据整合和数据共享的重要性，“打破数据孤岛”的口号也贯穿了我国数字政府时代到智慧城市时代的二十余年时间。但从实践结果来看，数据共享的“初心”远未实现，数据孤岛仍然难以打破，建成项目缺乏充足实时数据支撑而沦为空壳系统的现象仍然存在。
归根结底，这是数据思维的价值无法在信息化视角中得到充分重视和彰显的一个外在表征。数据共享的必要性应抛开信息化思维而置于城市巨系统中进行审视，而其也将至少体现以下两处独特的关键价值。其一，城市各业务系统和功能板块都是城市巨系统中不同的独立子系统，数据共享作为各独立子系统连接的交汇点，其缺失将使城市巨系统丧失独立系统间的连通性，造成整个系统的复杂性缺失，进而与城市的现实形态假设呈现本质差异。其二，对于城市巨系统中贯穿各业务子系统的城市业务流程来说，数据必须能在整个流程上进行共享，以满足检查、监督和控制活动的要求。如果数据流出现堵塞则城市无法实现有效的流程管理和优化工作，建立于流程优化上的“信息化”也就无从谈起。综上所述，基于巨系统视角能够更为充分及有力地阐释——数据问题并非只是原本“信息化”功能建设的副产品，而是维持巨系统复杂性性质不可或缺的根本要素这一观点。近年各地纷纷将城市新一轮智慧城市的突破口集中于新建的独立数据管理部门，并赋予其地方政务数据共享甚至政务服务改革的统管职能。这一从原有信息化功能累积转向数据整合和共享的智慧城市发展新趋势，是上述视角得以贯彻落实的具体实践。——论文作者：钱学胜①② 唐鹏③ 胡安安**①④ 戴伟辉② 凌鸿①②
