内容提要: 本文以中国经济转轨进程为背景考察财政制度创新的逻辑，在对财政体制变迁进行阶段划分与描述的基础上，对体制变迁符合于经济转轨特殊目标与路径的内在原理进行归纳与评价，认为中国的财政制度创新逻辑始终包含着两项内容：一是作为推动经济转轨、调控经济运行的重要手段，不断根据体制演进和经济运行的变化进行创新;二是本身作为经济转轨的一个重要组成部分，适时进行改革，保持与整个体制的同步性和一定的运转效率。这一观点也是分析战略机遇期财政形势与策略的基本思想。
关键词：经济转轨,财政制度创新,体制与政策
以1978—2002年的转轨全过程为大背景，我们发现，财政体制改革在中国整体改革进程中始终处于联系其他诸项改革的枢纽位置，并在新旧体制转换的各个联结点上发挥着承前启后的传导功能。从总揽的高度对中国财政体制变动的实践进行逻辑梳理和规律探讨，不仅有利于深化对财政制度创新深刻性的认识，而且更重要的是对社会主义市场经济体制的完善和财政制度的创新进行前瞻性的思考。
一 财政体制变迁的阶段性分析
财政制度创新与经济转轨进程之间有着深刻的互动关系，财政体制变迁的阶段性划分，或者说具有创新特征的阶段性划分应服从于经济转轨的创新背景。1978年以来的中国财政体制变动可以3个标志性事件来贯穿：一是延续较长一个时期的财政放权让利、分灶吃饭的体制与政策;二是中央与地方之间以划分税种为基础而确立的适应社会主义市场经济体制的财政一税收体制框架;三是为应对亚洲金融危机和国内市场需求不足而实施至今的积极财政政策及公共财政取向的改革。
1.财政体制与政策运行的第一阶段以放促活，即以“分灶吃饭”、“放权让利”的体制促动微观经济活力和市场机制形成(1978—1993年)。财政体制经历了三次大的变动：(1)1980年以前的“统收统支”体制。财权集中于中央，中央财政根据国民经济计划核定地方的收入数额，按企业事业的行政隶属关系，核定地方的各项支出，然后根据收支指标，核定地方的收入留成及中央补助数额。(2)1980—1984年的“划分收支、分级包干”体制，又称“分灶吃饭”体制。根据各种财政收入性质和企业、事业单位的隶属关系，将财政收入划分为中央固定收入、地方固定收入和中央与地方调剂分成收入;按企业、事业单位的隶属关系划分，由中央直接管理的，列中央财政预算支出，由地方管理的，列地方财政预算支出，中央再专项设置一部分资金用于解决特殊问题;以1979年为基数确定地方的收入、支出基数，五年不变。(3)1985—1987年的“划分税种、核定收支、分级包干”体制。基本按第二步利改税后设置的税种，将财政收入划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入和中央与地方共享收入;原则上按行政、企业、事业单位的隶属关系，划分中央与地方的财政支出;以1983年为基数确定地方收支基数，五年不变;实际执行中将地方固定收入与共享收入加在一起，确定一个中央与地方的分成比例，实行总额分成。(4)1988年以后各种形式的包干体制。收入递增包干;总额分成办法;总额分成加增长分成办法;上解额递增包干办法;定额上解;定额补助。
2.财政体制与政策运行的第二阶段分税立制，即确立以分税制为基本特征的适应社会主义市场经济体制要求的财政体制(1994年至今)。1994年财税改革的重点是工商税制和分税制财政体制：(1)以公平税负和简化税制为核心，建立以流转税和所得税为主体，其他税种相配合的工商税制，以解决税制复杂、重复征税等突出问题。(2)在中央和地方财政之间实行分税制改革，按照中央与地方政府的事权，确定各级财政的支出范围;根据事权与财权相结合的原则，按照税种统一划分中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央和地方两套税收征管机构;以1993年地方收入为基数核定对地方的税收返还数额，并逐年递增。
3.财政体制与政策运行的第三阶段多重磨合，即在积极财政政策应对经济周期和确立公共财政取向改革的多重目标中，磨合财政体系内部职能、体制、管理的多重关系(1998年至今)。(1)1998年下半年为应对亚洲金融危机、防止经济失速，财政政策由适度从紧调整为积极扩张，通过大量发行国债吸纳沉淀资金、降低金融系统风险、扩大基础设施投资以刺激和拉动经济增长成为积极财政政策的基本思路。(2)公共财政取向的改革主要着眼于财政管理层次，包括三项内容;部门预算改革，将部门的各种财政性资金(包括预算外资金)逐步纳入一本预算中编制;国库集中支付制度改革，通过建立国库单一账户体系，逐步对财政资金进行集中收缴和支付;政府采购制度改革，要求各级国家机关、实行预算管理的事业单位和社会团体逐步以竞争、择优、公正、公平、公开的形式使用财政性资金，以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程和服务。
二 财政制度创新的机理与绩效评价
1.第一阶段改革在总体上都具有通过财政体制的调整与退让，打破“大一统”的传统计划经济体制、释放旧体制活力、酝酿新机制形成的特征。这种特征可分为三个方面：一是经济增长和分配结构的变化。改革首先在农村启动，主要的财政政策是增加投入、提高农产品收购价格，以承包制调整分配结构，增加农民收入;企业改革方面，主要是财政对国有企业的放权让利和对非国有企业的税收优惠政策。在这些改革过程中，国民收入分配结构发生了深刻变化，1979年国民储蓄部门结构中，家庭部门、政府部门、企业部门的比重分别为23.6：42.8：33.7，到1991年变动为70.5：4.1;25.9，家庭部门的迅速上升意味着“大一统”的分配格局被打破。二是经济运行和资本积累模式的变化。在改革价格机制、建立商品交换关系方面，财政采取了供给、需求双向补贴的方式来抵消通货膨胀，实现平稳过渡。1978年财政用于支持价格改革的补贴支出为11.14亿元人民币，1992年增加到321.61亿元。在资本积累模式方面，国民收入分配结构的调整带来了家庭部门收入比重的上升和社会资金的增加，社会资金的增长促进了相应的储蓄一投资动员机制的形成，金融逐步替代财政成为社会资本积累的主要模式。三是财政自身地位与状况的变化。在放权让利过程中，国家财政收入占国内生产总值的比重从1978年的31.2%连续下滑，到1994年降到11.2%.中央财政收入占全国财政收入的比重由1979年的46.8%下降到1992年的38.6%.财政在不断减收增支的压力下，只能通过大量增加银行借款来维持运转，1979年财政向银行借款90.2亿元人民币，占当年财政支出的7.1%，1992年借款额达到1241.1亿元，占当年财政支出的28.3%.
在这一过程中，财政渐进的制度激励效果是明显的：一方面，体制退让打破了“大一统”的高度集权格局，放权让利的实质是扩大了地方配置资源的权力，形成了各地在其隶属关系内开展创新的积极性;另一方面，国民收入分配格局的根本变化促进了多元化市场主体的形成和市场化价格机制的形成。
在已有的改革回顾中，关于这一阶段财政的地位一直没有得到足够的重视，财政的日益积弱和数度面临收支危机而不得不做出的被动调整常常受到指责。事实上，从经济转轨全局而言，财政一直居于启动和支撑改革的枢纽地位，财政体制的连续退让、补贴的增长、借款的增长都有服从改革进程的制度创新的内在合理性。对于这一阶段财政制度创新的经济绩效，笔者曾用突破纳克斯“贫困的恶性循环”原理来解释其全局意义(吕炜，2001)。按照纳克斯的分析，发展中国家经济发展缓慢、长期难以摆脱困境的原因在于“低收入”水平的制约，这既是供给方面低储蓄、资本短缺、生产率低下之因，也是需求方面低购买力、投资引诱不足之因，供给与需求受此制约而陷入恶性循环。纳克斯提出的办法一是外部资本注入，二是内部强迫储蓄(纳克斯，1986)。但当时中国面临改革与发展的双重任务，根本不具备那样的条件，实际的经济启动采取了“财政收入超分配一提高家庭企业部门收入水平”的结构性调整。财政退让策略启动和支撑这一阶段改革的逻辑顺序为：财政让利在分配领域的突破带来了国民收入分配格局的调整→个人、企业的利益得到认可和增长，脱离计划控制的货币剩余增多，由此孕育了利益主体多元化格局的出现，并自动创造了资金的供给与需求→储蓄动机与投资动机导致金融地位凸显，金融的成长又反过来推动储蓄一投资的转化。由分配领域发动的这一系列改革，还伴随着计划控制的必然削弱，市场化的价格机制和商品交换的基础关系得以建立。这些因素综合起来反作用于生产过程，带来生产方式的变革，经济运行的商品化、货币化程度不断提高，货币资本化所带来的资本运动不断扩张，以市场配置资源、以资本再生产推动的社会再生产过程得以逐步确立。
2.1994年的财税体制改革是第一次按照市场经济原则进行的分配关系的调整，在财政改革史上具有转折点的意义。整个经济制度质的演进意味着市场与政府的关系已经进入一个新的阶段，过去单纯放权让利的改革思路已不再适应下一阶段的要求，政府公共支出责任的增强需要一个全新的财政体制框架来承载。就经济运行而言，市场与政府关系调整的核心是配置资源权限的划分，即重新界定政府的事权，并提供相应的财力保证，这是整个经济体制变迁作用于财政体制的更为深刻的内涵。1994年财税体制改革无疑适应了这一变迁，其内在合理性也在于此。
这样的判断可以从1994年改革前后的财政、经济状况来印证。改革前的困境主要表现在两个方面：一是财政推动经济改革与发展的正效率递减、负效率上升，作为过渡性策略的体制设计已经不能适应演进中的经济运行要求。突出的一点是按行政隶属关系实行的利益分权模式越来越助长地区经济封锁和市场割裂，不利于经济结构调整;而各地按行政隶属范围设置的保护性措施，形成了“块块”之间的封锁，不利于全国统一市场的建设。与此同时，以财政退让政策提高企业自我积累、自我发展能力的政策初衷与实际效果的差距也越来越大。随着情况的变化，企业效益的进一步提高已不再是单纯减税让利可以解决的。二是在渐进转轨的过程中，多种规则并行的矛盾导致财政体制的分割局面，并直接导致财政收入的分割与下降。
改革后的效果也表现在两个方面：一是财政收入的迅速增长，财政局面的迅速改善，表明财政运行得到了适宜的体制保障。1994—2001年全国财政收入增加2.14倍，年均增长17.8%，全国财政收入占国内生产总值的比重由11.2%提高到17.1%，中央财政收入占全国财政收入的比重提高到55%左右，实际运行中一直在52—56%之间。改革前后比较，1987—1992年包干体制下，全国财政收入平均每年增加226亿元，体制改革后， 1994—1997年全国财政收入平均每年增加1073亿元，1998年以后平均每年增加1800—1900亿元。二是新体制总体上适应和支撑了1998年以来的积极财政政策在体制、财力等方面的要求，保证了积极财政政策的运行。
3.1998年的财政制度创新与1994年的财税体制有着内在联系。1998年以后的政策效果以1994年体制为基础，体现了体制实践的意义及体制的效率。对1998年财政制度创新的评价不能仅仅局限于政策实施的具体内容，而必须置于大背景下深化两点认识：一是1994年财税体制改革与整个经济转轨的内在联系，即制度必然性，正是经济转轨的背景决定了1994年财政制度创新的转折点意义;二是1998年以来积极财政政策与1994年财政体制的内在联系。1994年市场化的体制基础为市场化的调控政策提供了平台，财力的迅速增长承载了6600亿元国债的潜在风险，专项性的转移支付扩大了公职人员工资、社会保障、中西部发展等方面的支出，从而保证了1998年以来财政政策的有效性。因此1998年以来的财政运行可以看做是第一次按照市场经济原则进行的宏观调控实践。
1998年财政制度创新的原理和全局意义可以概括为：(1)当经济体制改革进入到市场机制开始主导国民经济运行但其体系远未完善、短缺经济现象基本消失、供求结构非均衡上升为主要矛盾的特殊阶段以后，由于多“二元结构”约束和“储蓄过量漏损-(9的交互作用，产生了家庭部门消费需求不足、滞留银行存款偏多及企业部门投资意愿不足的严重不对称问题。(2)政府针对连续使用货币政策工具作用不明显的情况，通过财政投融资的政策创新与银行信用对接，将家庭部门滞留在银行账户上的储蓄沉淀吸纳转化为政府公共投资，拉动经济，从而避免了经济失速，以及因信用紧缩可能发生的一系列连带支付问题。(3)这一财政运作机制创新的政策目标可以图1描述。
显然，积极财政的政策目标是通过政府投资推动启动市场机制的传导和自运行能力，即经济增长→消费旺盛投资活跃→经济增长的循环。
4.关于经济转轨背景下的财政制度创新与效果可以简单地描述为一个链式过程：1978年财政以体制退让启动和支撑改革→经济体制与财政体制的不同演进带来相互之间关系的变动，财政推动的转轨绩效曲线变动、财政自身运转绩效曲线变动成为考察财政制度创新的重要指标→随着两个曲线的负效率持续大于正效率，财政体制已大大落后于经济体制进程和自身的财力要求，面临创新压力→1994年财税体制改革源于市场经济体制对财政的要求，是按照微观市场机制调整宏观调控体制的改革，由于这种适应性，财政自身的状况迅速改善→1998年经济运行的周期性变化提出了政府宏观调控的要求，积极财政政策是针对市场经济进行的第一次调控手段的创新，其效果体现了宏观体制与政策对市场环境的适应性。坚持社会主义基本制度的前提条件和政府主导的有秩序推进的改革路径选择，规定了中国财政体制改革职能的多义性和承载任务的复杂性。但总体上看，财政的制度创新逻辑始终包含两项内容：一是政府推动经济转轨、调控经济运行的重要手段，要不断根据体制演进和经济运行的变化进行创新;二是本身作为经济转轨的一部分，适时进行改革，保持与整个体制的同步性和一定的运转效率。这两项内容交织在一起，形成财政制度创新的基本线索，同时二者的关系也构成制度创新的深层原因。
三 战略机遇期的财政制度创新任务
从现在到战略机遇期结束还有近20年的时间，在整个转轨过程中是一个比较长的时期，也是最终完成转轨、实现经济持续增长的重要时期。对期间可能出现的变动进行预测是很困难的，根据本文归纳的财政制度创新逻辑来分析，所有的变动仍将落实于两项基本任务，即财政如何推进改革与改革自身，并且要在统筹中保证两项任务的完成。围绕这两项任务，财政运行面临的矛盾和潜在矛盾可以概括为两个方面;
1.如何在实现经济自主增长的同时顺利淡出。1998年政府在应对经济周期性变化中希望通过公共投资的拉动维持一定的经济增长速度，使投资转化的收入效应能够刺激边际消费倾向的提高，消费的启动和扩大再刺激民间投资，从而使经济恢复内在的增长秩序。这是通行的政府通过外部调控以恢复市场机制自主运行的原理。但是我们在实际执行中却一直面临着消费难以启动、内需难以扩大的障碍，政府投资无法改善市场机制的传导，而是形成了政府投资→经济增长→政府投资→经济增长的直接外部推动式的经济运行特征。这其中的原因，直观地看政府投资带来的收入效应没有明显改变消费预期和消费倾向，而是更多地转化为储蓄的增加，从而使经济运行中的储蓄一投资机制进一步失衡。在没有自主投资动力的情况下，政府必须通过发行国债吸纳更多的储蓄以消化这种失衡，于是前一次扩大投资的效果转化为储蓄，成为下一次扩大投资的压力。这种情况表明市场机制传导的消费环节出现了严重阻滞。正是这种阻滞使积极财政政策陷入一轮接一轮的直接拉动的循环中，外推式拉动逐渐成了经济增长的常量，财政政策的退出变得不可预期。
在积极财政政策难以退出的同时，支撑政策运行的财政体制的承载能力则越来越显得不足。一方面1994年财政体制不完善的问题逐步加剧。1994年改革重在建立适应社会主义市场经济要求的新体制框架，在思路上采取了双轨并行、存量不动、增量调整、逐步到位的渐进策略，一开始体制的过渡性特征就很明显。随后的财政运行中，在体制总体适应的格局下，这些过渡特征所潜伏的矛盾也逐渐暴露出来，突出表现在基层财政的困难和区域之间财力的不平衡上，体制内部不同行政级次财政之间财权与事权的不对称已经影响到整个体制的运行与内部传导。另一方面，在承载积极财政政策实施过程中，一些旨在扩大内需、维护社会稳定的政策因财政体制的不完善而在自上而下的执行中遇到困难。基层财政事权偏重、收入筹措能力不足、区域差距较大等体制性问题迫使中央财政通过各种专项转移支付来确保政策的兑现，而且其中有关增加工资等支出是刚性的、连续性的。按照1994年制定的渐进策略，7年来转移支付中旧体制因素所占比重明显下降，但值得注意的是各种专项性转移支付比重的迅速上升几乎占了全部的增量。这部分转移支付中固然有一些是用于平衡区域间公共服务水平的，但更多的还是服从于积极财政政策的应急性安排，这种趋势对体制的影响是不容忽视的。
2.如何在推动经济转轨完成的同时顺利完成自身的体制转轨。需求不足等问题的过早出现和积极财政政策效果的有限已经表明，反周期的应对措施只能治标，根本的原因在于传统体制对消费的制约阻碍了市场机制的传导，其中旧的社会契约的桎梏是关键。在传统计划经济体制下，为了实现工业化目标，政府与公众之间相应形成了一系列社会契约。这些契约一方面要求公众必须忍受工业化和经济增长带来的消费利益的牺牲，以使积累保持在较高水平;另一方面则通过统一标准将较低价格的福利和社会保障安排于企业成本或单位中。改革开始后，随着价格改革、企业经营机制改革的渐次推进，福利性公共品提供的价格逐步提高，成本逐渐外部化，这一部分福利性公共契约的解除就成了越来越大的一个包袱。正是这些旧的社会契约的限制，使刺激消费的政策大打折扣，日益突出的就业和社会保障问题，既影响着经济增长和社会稳定，又吃掉了大量的财政支出。
这些契约总体上可划分为三类：第一类是政府与农民之间的契约，农村税费改革实质上就是要解除旧的契约，建立新的契约，由政府承担新的事权支出。这笔庞大的、连续性的专项转移支付中央财政是否能够承受，以后又如何从体制上规范，目前还在试点中。但理顺这些体制关系对调整日益明显的“二元结构”和多“二元结构”问题、加快小城镇建设、保障农村公共事业发展、解决农村劳动力的转移和农业发展潜力问题都将是战略性的。第二类是政府与国有企业职工之间的契约，主要是国有企业离退休人员的养老金和相关费用，及国有企业失业下岗人员的基本生活保障金和相关费用。另外还有国有经济调整过程中劳动合同解除的补偿问题、银行不良资产的处置问题、国有资产支配权的赎买问题等。第三类是政府与公职人员之间的契约，政府行政管理体制改革的核心是提高政府配置资源的效率，直接涉及政府机构和人员的精简，即降低行政运行成本。
由于这些旧的契约已经形成对市场机制传导的阻滞和进一步改革的阻力，在某种程度上可以说财政负担支出、承载政策的能力决定着转轨的速度和市场机制运行的效率(斯蒂格利茨，1998)。旧的契约解除快一些会加大财政的压力，但有利于经济自主增长能力的恢复和市场机制的完善，慢一些可以缓解财政的压力，但必将影响到经济运行的全局。这就决定了财政体制运行在中长期面临的任务将是战略性的(陈淮，2002)。
按照以上的分析，财政推进转轨的任务主要是体制代偿，即通过财政职能的发挥调动经济资源、统筹经济资源，代偿转轨成本，使旧体制的最后作用逐步退出，新体制的作用能够顺畅发挥。体制代偿决定了财政虽然是政府的最终负债人，但历史债务的清偿并不主要通过财政经常性收支来解决，而应通过强化财政的统筹能力将国有资产处置收益、社会保障基金收益等统一起来，进行合理安排。财政改革自身的任务主要是公共财政制度的建立，这意味着1994年的财政体制还需要进一步完善，事权关系需要进一步界定，公共财政制度框架的职能、体制与管理等不同层次的内容需要进一步磨合，以形成一个完整的体系。总体来看，财政面临的任务意味着未来财政的发展既不是完全市场化的，也不能过多陷于过渡性做法，而是需要兼顾两个方面。一方面，根据完善社会主义市场经济体制的要求，财政要为政府配置资源提供相应的财力支持，即建立公共财政体制的基本框架，使政府提供公共产品与服务、调节经济运行等职能得到保障;另一方面，在“布新”的同时，在维持社会稳定和经济稳定的前提下继续“除旧”，财政要在支付转轨成本、改革攻坚方面承担很多过渡性的职责。
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