[摘要]从新中国成立至今，我国就幼小衔接教育工作相继出台过一系列教育政策，经历了从幼儿园单向执行主体时期(1949～1988年)到幼儿园和小学双向执行主体时期(1989～2009年)再到多元利益相关者执行主体时期(2010年至今)的演变过程。本研究采用由政策工具和幼小衔接生态系统维度构成的分析框架对这些教育政策进行分析，结果发现其使用的政策工具趋于多元化，但各类政策工具的组合配置仍缺乏系统性;幼小衔接生态系统趋于综合化，但各子系统的具体内容仍不够全面;政策总体趋于科学化，但在幼小衔接关键问题上仍不够科学;中央政府与地方政府颁布的相关政策一致性较高，但在互补性上仍有待提高。政策工具的特性、政府的偏好、幼小衔接生态系统的复杂性及相关研究的滞后是影响我国幼小衔接教育政策的主要因素。未来在完善幼小衔接教育政策时，应注意中央政府与地方政府相关政策的衔接和互补;根据政策问题的性质选择恰当的政策工具，优化政策工具之间的组合配置;合理利用激励性工具和能力建设工具，提升幼小衔接教育政策的可行性;全面剖析幼小衔接生态系统中的各方利益诉求，统筹配置相关政策工具;加强幼小衔接关键问题研究和政策转化，促进幼小衔接教育政策科学发展。
[关键词]幼小衔接;教育政策;政策工具
一、问题提出
政策，或称公共政策，是指“国家机关或执政党制定的旨在解决某一问题的具有权威性的行动准则”，包括政治政策、经济政策、社会政策和科教文卫政策等。[1]其中，教育政策是指“政党、政府等政治实体在一定历史时期，为了实现一定的教育目标和任务而平衡各方的教育利益、协调教育的内外关系所规定的行动依据和准则”。[2]一般而言，教育政策具有以下三种功能：一是对教育事业的发展提出明确的目标和措施;二是协调和平衡各种教育内外关系;三是解决或预防某一教育问题。[3]为了发挥上述功能，实现教育政策的效能，一方面，教育政策的制定和完善需要根据教育政策问题，谨慎地提出教育政策目标与具有科学性和可行性的措施，从而使之成为解决或预防某一教育问题的“最有可能发挥预期效果的条件”;[4]另一方面，教育政策的制定和完善需要兼顾各利益相关者的利益诉求，化解“全局性或部门间的冲突”“部门内的冲突”以及“分部门的冲突”，[5]从而确保教育事业均衡有序发展。例如经济合作与发展组织(OrganizationforEconomicCo-operationandDevelopment，OECD)于2012年1月发布的《强势开端Ⅲ：学前教育质量工具箱》提出了保障早期教育质量的5个杠杆，[6]2015年10月发布的《强势开端Ⅳ：早期教育与保育质量的监测》则分析了机构服务质量监测、教师教育质量监测和儿童发展质量监测等三个方面。[7]然而，随着对学前教育质量提升的关注，如何确保高质量的学前教育能够保障儿童在后继教育中获得成功和幸福感，以及如何确保高质量的学前教育获得延续等问题相继显现，因而确保高质量的幼小衔接教育工作就显得尤为关键了。为此，经济合作与发展组织于2017年6月发布《强势开端Ⅴ：幼小衔接》，提出了保障幼小衔接教育工作顺利开展的六项措施，即“为儿童准备好学校”“正确认识幼小衔接”“满足教师需求”“促进幼小衔接过程中的公平”“制定国家政策并鼓励地方领导力”和“支持幼小衔接的科学研究”，以便确保早期教育质量能够延续，增进幼儿获得幸福感和实现教育公平。[8]可见，教育政策作为“一种权威性的社会价值分配方案”，[9]对于引导和调节教育事业的发展方向、工作重点和具体内容具有十分关键的作用。
从新中国成立至今，我国就幼小衔接教育工作相继出台过一系列教育政策，旨在促进和保障幼儿顺利实现从幼儿园教育向小学教育的过渡，并取得了一定的成效。但是，目前在教育实践中仍存在幼小衔接观念不科学，幼小双向衔接机制尚未完全建立，幼小衔接课程和评价机制缺乏等问题。这些问题的存在，在一定程度上反映出幼小衔接教育工作的目标和措施尚有待完善，幼小衔接各利益相关者的利益诉求尚有待被充分关照等现实问题，因此，有必要通过完善相关教育政策来引导和调节幼小衔接教育工作。
就幼小衔接教育问题而言，以往对于幼小衔接的研究主要集中在以下四个方面。一是对幼小衔接的认识。有学者将幼小衔接理解为儿童从以游戏为主的学习环境过渡到以系统化结构教学为主的小学的过程。[10]二是幼小衔接中的利益相关者。以往研究对不同利益相关者的利益诉求进行了探讨，如有学者分析研究了主要利益相关者对幼小衔接认识的差异，结果发现不同利益相关者在儿童生态发展因素、儿童学习品质因素、师生关系因素、教育期望因素、儿童时空环境因素等方面的认识上存在显著差异。[11]三是幼小衔接的现实问题与对策。以往研究主要从主体、内容和方式等三个方面对幼小衔接的现实问题进行了探讨，如幼小衔接存在幼儿园单向迎合小学的问题、幼小衔接过于强调知识的衔接而忽视其他方面的衔接、幼小衔接凸显被动的接受式学习等问题，并据此提出了相关的对策建议。四是国外幼小衔接经验介绍。这方面的研究主要侧重于对国外通过法律法规以及相关政策保障幼小衔接和通过一系列制度设计加强幼小衔接的相关经验的介绍。[12][13][14][15][16][17]在幼小衔接教育政策研究方面，有研究指出，缺少合理的政策支持增加了幼儿园“小学化”治理难度，[18]另有研究从“零起点”政策背景的角度出发，指出应制定更科学的幼小衔接教育政策以回答儿童应该为入学做好哪些准备的问题。[19]可以发现，已有研究对于幼小衔接相关理论和实践问题已经做了大量的有益思考和分析。但是，就幼小衔接教育政策而言，除了上述有关介绍国外幼小衔接教育政策的研究之外，对于我国幼小衔接教育政策是否科学、合理的分析和反思，既缺少全面的历史性梳理，也未能从微观角度做全面深刻的研究。因此，本文拟从历史的视角，基于我国幼小衔接教育政策的历史演进阶段划分，采用由政策工具和幼小衔接生态系统维度构建的幼小衔接教育政策二维分析框架，对新中国成立70年来的幼小衔接教育政策工具选择和使用的类型、特点及影响因素进行分析，以期深入审视当前我国幼小衔接教育政策的科学性和合理性以及政策执行效能的影响，从而为未来幼小衔接教育政策的完善提出有益建议，以有效促进身处幼小衔接阶段的儿童身心和谐健康成长和推动我国基础教育事业健康持续发展。
二、研究方法
(一)内容分析法
内容分析法是对被记载下来的人类传播媒介的研究，其本质是一种编码，即将原始材料转换成标准化形式材料的过程。[20]因此，使用内容分析法既可以将文字、影像等资料内容转化为可用于定量分析的数据资料，并使用量化统计方法来呈现、分析和解释结果;同时，也可以就研究对象中的显性内容和隐性内容进行质性研究和分析。
(二)文本选择
为保障幼小衔接教育政策文本分析的全面性和可靠性，本文选取了我国从1949年到2019年颁布的有关幼小衔接的代表性教育政策，共31份(见表1)。其中，中央政府颁布的幼小衔接教育政策文本25份，地方政府颁布的幼小衔接教育政策文本6份;专门性幼小衔接政策9份，非专门针对幼小衔接教育问题的政策文件22份。以此作为内容分析研究对象能够确保本文的科学性和恰当性。
(三)分析框架
政策过程“开始于思考，通过行动进行，并结束于解决”。[21]据此，熊跃根具体分析了政策过程中的行动主体，并指出明确政策实施对象对于保障政策运行具有关键作用。[22]由此，本文以现有幼小衔接教育政策文本中规定的主要的政策实施(或执行)主体作为划分新中国成立70年来我国幼小衔接教育政策演变历程时间阶段的依据，同时，引入政策工具和幼小衔接生态系统两个维度构建二维分析框架，对新中国成立70年来颁布的幼小衔接教育政策文本展开分析。其中，政策工具维度主要是通过使用量化研究方法对政策工具进行分类，并进行统计分析。幼小衔接生态系统维度则从微观系统、中观系统、外观系统和宏观系统四个方面出发，就幼小衔接教育政策中作用于幼小衔接生态系统的政策工具的频次、分布特征等进行统计分析，并据此呈现出幼小衔接教育政策工具选择和结构现状、存在的问题或缺失。
1.政策工具维度。
政策工具是指“为实现政策目标而对政策手段做出的具有权威性的选择”，[23]它是当前分析政策制定科学与否的重要手段。通常情况下，政府在制定一项政策时需要根据政策目标、具体任务、不同政策工具的特点和政策环境选择一种或多种政策工具，从而保证政策执行效能。本文根据教育政策具有的“目的性与可行性”“稳定性与可变性”“权威性与实用性”和“系统性与多功能性”等特征，[24]采用麦克唐纳尔(McDonnellL.M.)和埃尔莫尔(ElmoreR.F.)提出的政策工具分析框架，它包括命令性工具、激励性工具、能力建设工具、权威重组工具和劝告性工具五大类(见表2)。[25][26]
在上述分析框架中，命令性工具是指规范个人和机构的规则，体现了国家或政府推动相关政策的强制性权威。激励性工具是指通过显性的经济激励手段或其他奖惩手段支持和推动相关政策执行的手段。能力建设工具是指通过拨款、制度建设以及政策倾斜来支持个人和机构实现其职能的长远建设和深层变革的手段。权威重组工具是指政府为实现政策目标而将权力重新授权给不同的个人或机构的手段。劝告性工具是指政府通过承载某种信息的文本劝告和鼓励个人和机构依据政策所体现出的价值来表现出与之相一致的行为模式的手段。在本文的分析中，笔者严格以麦克唐纳尔和埃尔莫尔的政策工具框架为标准①，判断政策文本及其具体内容使用的是何种政策工具。
2.幼小衔接生态系统维度。
邓禄普(Aline-WendyDunlop)通过借鉴布朗芬布伦纳(UrieBronfenbrenner)的人类发展生态系统理论，对幼小衔接问题进行了专门研究，并提出了处在幼小衔接阶段的儿童所处的生态系统。这一生态系统包括四个方面，即微观系统、中观系统、外观系统和宏观系统(见图1)。
其中，微观系统是指儿童直接接触或参与的环境系统，主要由家庭、幼儿园、小学组成。在微观系统中，儿童与父母、教师会在他们各自重叠的经历和他们生活的文化背景下构建从幼儿园教育向小学教育的过渡。中观系统是指微观系统间的相互联系和相互作用，它代表了儿童的过渡经历，即从家庭到幼儿园教育、从幼儿园教育到小学教育、从家庭到小学教育的交叉过渡。外观系统是指那些幼儿并不直接参与其中，但是却对影响儿童发展的微观系统产生影响的要素，诸如地方政府教育政策、社会服务、父母职业、社区环境等。宏观系统是指那些广泛存在着的社会影响，诸如政府公共政策、社会制度、文化传统、意识形态以及社会价值观等。[27][28]在本文的分析中，笔者严格以邓禄普幼小衔接生态系统理论给出的各系统的界定为标准，判断政策文本及其具体内容涉及的是哪个系统。
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3.二维分析框架构建。
基于政策工具维度和幼小衔接生态系统维度，本文构建了幼小衔接教育政策文本内容分析的二维分析框架图，如图2所示。
(四)研究过程
首先，查阅幼小衔接教育政策原始文本。本文通过查找相关教育政策法规文献汇编资料、中华人民共和国教育部官网和各省市教育行政部门官网，查到新中国成立70年来有关幼小衔接的代表性教育政策，共计31份。
其次，对所有原始文本进行内容编码。本文以上述31份幼小衔接教育政策文本中每一条相关条款作为一个分析单元，并以此作为幼小衔接教育政策工具二维分析框架所要分析的内容，共计形成145个分析单元。本文按照“政策编号—政策名称—相关条款—要点编码”的顺序对31份幼小衔接教育政策文本、145条分析单元进行编码，形成政策文本内容相关条款编码表(见表3)。——论文作者：刘源**程伟董吉贺
