摘 要：2014 年开始在全国各省市范围内制定和实施的《行政事业单位内部控制规范(试行)》可以说是集行政事业单位内控工作之大成，既是对行政机关和事业单位的内部行为规范，加强了对预算和资金的管控，规范了预算的管理，又充分反映了廉政建设工作的基本思想和实质，提升了行政事业单位公务人员的职业道德素质，为单位管理制度的优化、内部控制管理体系建设打下良好的基础，也弥补和完善了内、外部监督在有效性和健全性上的不足。本文旨在从不同领域和学科的理论角度入手，阐述内部风险控制对于工作的重要性和意义，研究当前工作进展情况及可能存在的问题，同时有效地保障了事业单位的公共服务管理职能的顺利实行。
关键词:管理学;会计;审计;监督管理;执行
一、内部风险控制管理概述
1.管理学视角下的“控制”：确保组织健康稳健发展，加强目标管理战略导向
管理学中已经给出了“控制”的基本定义：通过判断组织是否朝着正确的方向和目标前进，并且对于偏离目标的活动及时采取纠正措施。自二十世纪四十年代以来，内部风险控制理论的主要关注点已经从组织制度、结构、框架等各个方面，逐步转移到企业风险分析和控制的阶段。其基本的设想也从尽量减少单位中个人的犯错和徇私舞弊的可能性，转移到加强内部风险分析和防范、实现组织的战略目标上。2008 年发布的《企业内部控制基本规范》将内部控制的要素大致分为五类：控制环境、风险评估、控制措施、信息与沟通、监督与检查。这五点既保证了单位内部控制活动的效率性和工作的效果性,也是对内部的控制管理框架的逐步完善和系统性超越。
如果将其推广到行政事业单位中，也应严格遵循统一、一致的原则和规范。排在首位的是环境要素，这里的“环境”不但指组织的外部环境，还包括内部条件，要求管理单位不仅要充分关注组织外部环境和内部条件的变化及相互之间的各种动态关系，更要求单位和各个部门从内外部环境中分析出机会与威胁，推行有利于自身管理成效和竞争力提高的各种具体措施。还可以通过环境的信息渗透作用,培养共同的组织价值观和一致认同的管理理念，潜移默化的引导和影响组织中每个成员的行为，让每个成员有所提升的同时，还实现组织的目的和使命。
其次是有效的风险评估和控制措施，在单位管理活动中已经形成了一定的风险意识，可以及时预测并判断风险的规模、对组织活动的影响，从而制定出有效的风险应对策略，进而建立完善的风险防范程序。虽然完全规避风险是不切实际的，但可以通过提高管理单位的风险承受水平和对于风险的评估和识别能力，制定一套相应的风险控制机制，追求对风险与沟通效率的均衡和有效优化。
在信息与沟通方面，信息能带给组织关于环境、资源和其他外部相关者等各方面的信息和资料，内部风险控制框架对于信息的沟通必要性及信息的合理性也做出了明确要求：在更广泛的信息范围内，自上而下或自下而上地在整个组织内外环境中进行信息沟通。要求行政组织系统对关键业务领域的情况和变化进行及时反映，调整其行动和方案，以支持整个组织实现其新的战略目标和发展使命。
2.会计视角下的“控制”：建立规范的会计管理体系，全面地推动会计工作的转型升级
随着我国社会经济的蓬勃发展和行政改革的深入，行政事业单位纷纷进一步寻求改革，过去的预算最大化倾向已经不适应时代发展的需要，各单位纷纷将成本和效益、控制公共财政资金预算、提高自身财物运作效率等方面的工作提上日程。并成功借鉴了一些会计理论中关于企业内部控制的理论和经验：内部会计控制包括对组织规划和所有工作程序的概述，直接关系到单位的财产安全和财务记录的可靠性。按照全面性、重要性、制衡性、适应性、成本效益性的基本原则，建立健全公共行政组织的内部会计管理系统，对各项经济和业务往来情况进行恰当的归类，并记录其价值。明确各级领导及其下属人员的职权范围与职责分工，遵循有关的法律法规，将财务、审计等各方面的工作透明化、信息公开化，严格把控对经济活动的审批权，保证经营战略的可实现性、财务活动的效率性和公共服务的效果性。
在财务的审批审核方面，实施对财务收支的集体负责制度，大额的财务收支需经上级领导集体同意并经开会审议通过，在定期召开的财务会议上及时通报本单位的主要财物使用和管理情况、单位财务的运行状况。财务人员整理出通报名单以及审核工作记录，交与与会领导共同签字。各级财务人员在工作中要自觉遵守财务管理纪律，严禁公款私用、白条抵库、坐收坐支等现象，对不符合规定的提现和保证金支付等非税业务，一律不得违规办理。
在财务监督管理工作方面，管理者应对本单位的财务收支、审计工作的安全负主要的责任，并积极支持、配合下属和财务人员积极履行职责，必要时进行定期或不定期的清查。各级财务人员还应当严格执行国家会计法律制度的规定和要求，对本单位的经济业务活动情况进行财务核算与监督，对于单位的财产物资应及时建立账簿实务之间的核对制度，以便于做到账实相符，保证会计数据和资料的真实性、完整性。
在票据管理方面，政府的非税收入应严格实行“收支两条线”的管理，与非税收入有关的拨款和收取的非税业务款项，按时缴入指定的财政专户。对单位收取的各项政府拨款，必须严格按隶属关系规定使用统一格式印制的票据。已开具票据的存根，应妥善保管，设置常规保管期限，如个别票据的保管工作有困难的，可经上级领导批准适当缩短其保持的期限。对于内部保管职能相似的机构和部门进行合并、精简，同时撤销、改组职能重复的机构和部门，通知其按照有关规定在期限内办理收费票据的变更和注销登记手续。
二、行政事业单位内部控制存在的问题及对策
1.对责任的界定不清，执行意识不强，监督力度不够
虽然目前大多数行政事业单位已基本确立了内部的控制制度，但一些人员对内部控制的现实意义和其作用的重要性认识不够，存在着把会计部门的财务控制工作等同于行政事业单位内部控制的现象。或者在具体工作的过程中，存在互相推诿、扯皮的“踢皮球” 现象，部分行政部门主管人员不能真正积极主动地承担责任，自然难以做到上行下效，形成务实求真的工作作风。
这些问题的根源在于对岗位责任的界定不清，行政部门可通过补充、完善负责人岗位的要求和内部控制职责体系来明确每个成员的职责和分工，让岗位责权清晰明了，控制工作一目了然。同时若想有效杜绝消极应付的情况，可以由领导班子牵头，在代表的支持下组成控制学习小组，由各部门主要的负责人共同组织，向部门成员宣传内部控制对行政事业单位的实际意义和作用，消除其抵触情绪。
等到成员们充分认识控制工作的重要性之后，再建立监督成果反馈小组，对于发现的背离组织控制目标的行为立即进行纠正，如经纠正后依然无效，则可先根据组织的规章制度对违规事件进行界定，有权限的可以自行处理，无权限处理的再向上级汇报，由领导层讨论决定。同时对责任人进行批评教育，在组织内部进行通报，以儆效尤。
2.内部的审计薄弱，缺乏整体意识
组织系统作为一个不断运动着的有机体，与周围外界的联系也是一种运动，无论是组织自身的管理状态和功能，还是内部条件与周围外部环境之间的关系，都处在变化的状态和过程中。因此如果用片面、静止、孤立的角度看待监督控制的问题，就有可能做出对一个部门发展有利却间接影响组织的整体协调和发展的决策。要充分考虑到审计工作随时间、地点、人物、政策的变化而产生的侧重点变动，对组织活动及时做出调整。
但在大多数单位中，审计工作的重要性和监督职能未得到有效的发挥，仅仅体现为事业单位会计制度的附庸，因此在事业单位内部难以建立和形成健全的审计监督控制体系。内部审计监督控制的有效实施和执行，仅仅靠一个职能部门或环节的努力是不够的，常常会因为组织各部分的衔接问题或各个部门推行的力度大小不一而导致政策失效。因此，还需要进一步完善内部制约牵制体系，将审计职能与内部的监督机制紧密结合，对事业单位控制的目标主体选择、程序设计、实施战略、成果以及效益等做出准确的评价，从而为内部控制管理制度建设注入新的活力，不断创新内部的控制管理体制。稳抓审查与核算的作用，保证单位内部资产的安全性和事业单位资金的正常运行，确定财务信息的合法性，有效防止舞弊营私现象的发生。
通过一系列经常性的、有针对性的跟踪监督检查和审计、财务监督，帮助各级行政事业单位及有关部门逐步加强和完善对内部工作的监督控制，使审计、会计、监督部门步调一致，发挥其应有的作用。内部控制工作既涉及各个部分的具体业务与事项，更是整体层面活动的行动指南。既要注重制度的设计与执行，还要重视控制体制的创新与可持续推进，谋求单位长远的效益和发展。 ——论文作者：程婉祺
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