摘要：住房公积金制度作为上世纪90年代支持“房改”的基础上建立起来的住房储蓄制度，经过20多年的发展，已经成为我国住房保障制度中的重要组成部分。由于经济社会发展形势的变迁，我国住房公积金制度一定程度上显现出定位不清、覆盖范围小、缴存起点和比例不合理等问题，本文对此提出了一系列改革措施，不断完善此项制度。使之在新的城镇化背景下，能发挥出缓解居民购房压力、提高居住质量等作用，进一步促进经济发展，维护社会稳定，最终达到社会公平。
关键词：住房公积金;新型城镇化;新市民
背景：改革开放前，在计划经济时期，住房完全实行实物分配制度，分配效率低下，人们对于房屋的维护意识并不高，导致居住质量低，且容易滋生腐败问题，住房市场发展滞后。而在改革开放之后，邓小平提出住房市场化改革，大大加快了房地产业的发展，但与之相伴随的是，越来越多的人无法通过市场获得合适住房，而住房是人们生活的刚需，一定程度上降低了人们的生活质量，加剧了社会两极分化的形成。而房价却节节攀升，丝毫不减增长之势，政府为解决人们的住房问题，实现“居者有其屋”，推出了一系列政策，例如廉租房、公租房、经济适用房、限价房等，而在金融领域推出了住房公积金制度。
住房公积金制度的起点是1991年5月上海市借鉴新加坡的中央公积金制度并且结合我国国情而实施的具有我国国情的住房公积金制度，在1992年国务院召开的第二次城镇住房制度改革的会议上，肯定了上海市的做法。同年，北京、天津等地相继建立住房公积金制度，由此，进入全国试点阶段。1994年，住房公积金制度在总结试点经验的基础上进入全国全面推广阶段，所有行政机关和企业、事业单位及其员工按照“个人存储、单位资助、统一管理、专项使用”的原则建立住房公积金制度。[1]此后，住房公积金朝着更加专业化的方向发展。并且，在20多年的发展过程中发挥着重要作用，职工及其全体居民的住房条件均有改善。
一、概念
住房公积金是指国家机关、企事业单位、社会团体及其在职职工等缴存的长期住房储金，属于职工个人所有，仅限于职工购买、建造、翻建、大修自住住房。[2]
二、发展现状
我国目前的住房需求问题比较大。因为在城镇化的背景下，越来越多的人涌入城镇。但是，他们获取房屋的能力十分有限，必须借助外界的力量予以解决。到2018年末，我国城镇常住人口达到8.31亿，常住人口城镇化率59.58%，户籍人口城镇化率43.37%，约有2.26亿非户籍城镇常住就业人口，其数量庞大，住房需求问题亟需解决。保障和改善居民居住条件，提升居住质量，是人民最直接最现实的利益，关系到国家的持续发展和社会稳定。
住房公积金作为我国最主要的金融政策，为一部分人解决了住房问题。截至2018年底，全国城镇就业人口4.34亿，有累计超过1.44亿人缴存住房公积金，覆盖了近三分之一的城镇就业人员，城镇民营企业及其他城镇企业、外商投资企业、民办非企业单位和其他类型单位缴存职工占比达到47.11%，缴存覆盖人数、覆盖率持续扩大，住房公积金制度已经成为城镇就业中、低收入群体和新市民解决住房问题的重要渠道。
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住房公积金的使用情况方面，自从住房公积金制度实施以来，发挥了很大的作用。2018年末，全国约有1亿缴存职工通过住房消费类提取累计6.98万亿元;3300余万职工家庭通过个人住房公积金贷款累计达8.58万亿元;120万户低收入家庭通过住房公积金支持的373个保障性住房建设试点项目贷款累计达872.15亿元，提供公共租赁住房建设补充资金累计3365.48亿元，多渠道、广泛地满足职工家庭基本住房需求，改善了居住条件，惠及2-3亿人口。[3]
三、我国住房公积金发展的局限性
(一)定位不清，弱化了住房保障功能
目前，住房公积金的定位更偏向于一种住房金融制度的安排，而不是公共住房金融制度的安排。随着住房价格的持续上涨以及限购政策的逐步推进，特别是住房首付比例的提高，利用公积金购买住房的门槛越来越高。由于公积金受益群体并未涵盖全体居民，使得很大一部分人无法利用住房公积金来提高自己的住房支付能力，不利于中国城镇化进程的加快。住房公积金定位的模糊性容易引起居民对住房公积金用于廉租房等保障性住房这一举措的合理性的质疑与争论，进一步弱化了住房公积金对于城镇中低收入群体、新市民的住房保障功能。
(二)住房公积金缴存覆盖范围有限
据人社部《2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》数据显示，2018年末，全国参加城镇职工基本养老保险的参保职工人数达到3.01亿人，同期相比，虽然有累计超过1.44亿人缴存住房公积金，覆盖了近三分之一的城镇就业人员，但覆盖的人数仅为城镇职工基本养老保险参保职工人数的47.84%，实际缴存覆盖水平一般，尚有较大的制度覆盖发展空间。
(三)住房公积金缴存起点不够公平
目前，我国不同行业不同单位的职工收入差距较大。根据《住房公积金管理条例》规定，现阶段，职工住房公积金的缴存基数为职工本人上一年度月平均工资，缴存比例为5%-12%，在缴存基数存在较大差距的基础上，设置了比较大的浮动空间，高收入行业缴存金额较多，低收入行业缴存金额较少，由此会造成两极分化，影响了住房公积金制度的公平性。
四、我国住房公积金制度的改革方向
(一)加快住房公积金向公共住房金融发展
我国建立住房公积金制度的初衷在于促进政策性抵押贷款制度的建立。但是，在具体实施过程中，政府并没有对住房公积金制度进行清晰的定位，使我国并没有建立起真正意义上的公共住房金融制度，因此，进一步推动住房公积金制度向公共住房金融制度发展，对我国新型城镇化发展及住房制度改革大有裨益。具体而言，政府要利用住房公积金庞大的“资金池”为包括新市民在内的中低收入群体购房或租房提供强有力的直接或间接的住房消费金融支持。
(二)改革缴存机制，不断扩大缴存覆盖人群
改进缴存机制，既要坚持强制缴存，又要适应自愿缴存新形势，应建立强制缴存、自愿缴存和公共政策激励相适应的缴存机制，形成广泛覆盖、保障基本、统账结合、可持续的住房公积金制度。用人单位按照国家统一发布的社平工资标准和规定比例为所有在岗职工缴纳公共住房资金，计入公共住房保障资金，由政府按照规定统筹使用;职工按照与用人单位相同标准1:1强制缴存住房公积金，计入个人账户，归职工个人所有，按照政策规定使用。在此基础上，鼓励有条件的用人单位和个人，提高缴存比例，享受相应的优惠政策。同时，为适应人才流动的特征，建立与身份证挂钩的统一的个人住房公积金账户，流动人员可以在全国范围内互认、转移接续，以及享受相应优惠政策。
(三)设置科学合理的缴存基数和缴存比例
我国公积金制度的价值理念是公平优先。所以，进一步缩小公积金个人账户积累额的差距就成为重中之重。实践证明，“限高保低”无法明显缩小收入差距，需要对缴存基数和缴存比例进行重新考量。对于缴存基数，单位为职工缴存的部分可以以整个单位的平均工资为基数，这样单位为所有职工缴存的公积金就是一样的，为体现激励作用，职工个人缴存的部分还是可以遵循“限高保低”原则。对于缴存比例，可以考虑缩小缴存比例的浮动区间，但具体的浮动区间还有待科研与考证。——论文作者：陈慧娟
