摘要：为适应改革开放的新形势，作为市场经济体制改革的主要内容之一，1990年国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，首次从国家层面提出要在国有土地出让中制定相应的规划条件。随后陆续出台的多项法规文件对“规划条件”的内容进行了规定。2008年1月1日起施行的《城乡规划法》明确规定，将确定规划条件作为实施城乡规划和管控开发建设活动的主要内容和程序，进一步明晰了用地规划条件在城乡规划建设活动中的地位和作用。规划条件虽然内容不多，但涉及国家、集体和私人利益的保护问题，对落实城乡规划、引导城市建设用地的科学合理利用和保障城市开发建设时序的健康运行，都具有十分重要的作用。
关键词：国有土地;出让;规划条件;问题
引言
对于国有建设用地使用权出让合同的性质，行政、司法、学术各界认识不一，出台的文件也各异。这些争议直接影响自然资源管理部门以合同形式行使自然资源所有者和监管者职权的行为，也影响到司法审查和纠纷的裁决。随着《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(以下简称《规定》)的出台，关于国有土地出让合同(以下简称出让合同)究竟属于民事还是行政性质的争议又起。尤其是《规定》仅列举了矿业权作为典型国有自然资源使用权出让协议，同时发布的10个行政协议解释参考案例也不包括国有建设用地使用权出让合同，以至于很多人认为，出让合同依然没有被明确作为行政协议进入司法审查。随着新《土地管理法》的实施，集体经营性建设用地出让呼之欲出。因此，对出让合同性质的认定还要兼顾集体土地出让合同，不能出现统一标准、不同性质的情形。因此，出让合同性质的认定也到了关键时刻。
1规划条件的意义
规划条件是城乡规划主管部门依据控制性详细规划对建设用地以及建设工程提出的引导和控制等意见。它是直接引导和调控建设用地和建设工程设计的法定规划依据，是规划编制单位和设计单位进行规划方案设计和城乡规划主管部门对方案进行审定的依据和应遵循的准则。它强化了城乡规划主管部门对国有土地使用的各项建设活动的引导和控制，有利于促进土地利用和各项建设工程符合规划所确定的发展目标和基本要求，从而为实现城乡统筹、合理布局、节约用地、集约和可持续发展提供保障。为保证规划条件的重要性和严肃性，一般情况下规划条件不得变更，确须变更的，必须由相关单位或个人向城乡规划主管部门提出申请并说明变更的理由。如果不符合控制性详细规划，不予批准。若确有必要，应当按照法定程序，首先修改控制性详细规划。
2出具规划条件业务存在的问题
2.1增值收益的归属争议较大
划拨土地使用权评估技术规范中明确，可用成本逼近法来核定划拨土地使用权价格，但未明确价格构成中是否包含土地增值收益项。这意味着默认土地增值收益全部归政府所有，导致评估出的土地价格不能反映资本对土地增值的贡献和土地使用者应有的权益。因此，增值收益如何分配、分配比例如何确定，仍有待探讨。
2.2国有土地使用权出让领域的违法乱象
当前，国有土地使用权出让领域的违法乱象主要表现在三个方面。一是土地行政监管部门违法违规行政。市场经济条件下，在经济利益以及地方GDP增长等客观原因的主导下，很多地方政府利用对土地所有权的控制，违规使用公权力出让或划拨土地的行为屡见不鲜。二是土地交易市场不规范、不透明，行政部门资金收支监管不力。当前很多地方的土地从开发到出让再到抵押融资等多个环节没有得到土地监管部门全面有力的监管。三是受让人基于利润考虑长期拖欠土地出让金。实践中，国有土地使用权出让合同在履行过程中往往形同虚设，受让人从自身利益考虑，将应缴纳的土地出让金一拖再拖、另行投资回报，将利润最大化的情形屡见不鲜。而作为代表地方政府进行土地出让的行政管理部门往往事务繁忙，忽略了土地出让金的及时收缴。
2.3评估技术规范实际执行难度较大
《划拨国有建设用地使用权地价评估指导意见(试行)》明确要求，划拨地价评估应至少选用市场比较法、基准地价系数修正法、成本逼近法、收益还原法、剩余法等方法中的两种。从理论上讲，这几种方法均是可行的，但政策未对方法的具体运用、相关参数选取做出明确规定，实际操作中存在较大难度。
3完善出具规划条件的思考及建议
3.1立长效控制性详细规划编制资金的财政投入机制
国家层面建立标准和机制，明确土地出让金使用范围应包括控制性详细规划编制经费，以解决控制性详细规划编制财政投入不足的问题。建议各级自然资源管理部门主动与财政部门对接，积极探索按土地出让金的一定比例，将编制经费作为土地出让成本纳入出让金费用核算清单，财政部门将此项费用直接拨付自然资源管理部门，并专项用于控制性详细规划编制。
3.2完善评估报告备案审查制度
2009年原国土资源部办公厅下发了《关于完善企业改制土地估价报告备案有关事宜的通知》，明确要求企业改制上报备案的土地估价报告必须同时包含划拨土地使用权价格和出让土地使用权价格，只上报一种评估价格的，不再受理，不予备案。但该通知却未对其他形式的划拨补办出让备案做严格要求，致使价格评估技术路线不规范的问题长期存在。建议尽快出台相关规定，建立严格的报告备案审查制度，提高地方政府和评估机构的评估规范意识。
3.3规范让出合同的管理
出让合同作为行政合同侵犯了另一方的权利。这类观点主要是从行政优益权考虑的，但目前行政优益权只是理论上的权益，自然资源管理部门单方变更或解除合同也要根据依法行政的要求、符合法律法规规定的情形作出决定，否则可能会被法院判决无效。另一方面，《规定》要求行政机关对不履行行政协议的相对人，只能作出行政决定并申请法院强制执行。行政机关没有自力救助权，不能直接依据行政协议要求相对人履行协议，不能起诉相对人，其实体权利还不如民事合同。同时，如果考虑行政诉讼中存在偏向相对人的举证、法院对行政行为的司法审查等，出让合同作为民事合同对自然资源主管部门更为有利。基于此，笔者认为，从自然资源产权制度改革及机构改革设置目的看，最有效的途径是将出让合同中的行政内容与民事内容分开，考虑将行政管理内容单独作为行政合同签订，出让合同纯化为民事合同，如此，便可与集体经营性建设用地出让合同衔接起来。
3.4加强城市设计引导
完善城市功能，提升城市品质，塑造城市特色，规划建设富有活力、彰显魅力、和谐宜居的现代化城市。各地自然资源部门应依据总体城市设计，结合控制性详细规划开展街坊城市设计，明确出让地块的建筑特色、公共空间和景观风貌等方面的技术条件，将这些条件与规划条件一并作为建设项目用地条件，写入土地出让合同。
3.5多方探讨合作完善评估技术细节
尽管2019年《划拨土地使用权评估指导意见》已开始试行，但划拨土地使用权评估的诸多技术细节尚未成熟，出让评估待估宗地往往是已经开发完成的地块，土地利用结构、权属状况更为复杂，进一步增加了现实评估的难度。这些问题的解决需要地方政府与各级土地评估协会、机构、企业通力合作，深化对划拨土地使用权评估的研究与探讨，尽快破解技术难点和重点问题，提出切合实际、可操作性强、兼顾土地所有者与使用者双方利益的操作方法
结束语
综上，未来随着公益诉讼制度的蓬勃开展，国有土地使用权出让行政公益诉讼案件亦将继续增加，为促进该类案件办理的规范化和高效化，尽快恢复被损害的国家利益和社会公共利益，检察机关应当在实践中不断总结问题，并提出相应的完善路径。——论文作者：马飞
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