[摘要]交通运输对经济发展和社会运行具有基础性的作用，当前我国运输业的发展正在进入一个重要的转换阶段，运输系统本身越来越复杂，交通运输与社会经济及资源环境的矛盾越来越突出。其中，我国国内的运输结构中公路运输所占比重过大，货运车辆超限超载尤为突出，成为是当前道路运输整治中一大顽疾，而各地频发的路桥塌陷事故再次给公共管理部门敲响警钟。笔者以苏州市为例，分析道路交通中超限超载的现状和原因，提出以治超超限超载为契机完善对道路交通运输的综合，提升交通运输治理能力现代化和构建现代综合交通运输管理体系，更好的服务城镇经济社会发展。
【关键词】道路交通;超限超载;综合运输
引言
2019年10月10日，江苏省无锡市锡山区312国道上海方向K135处锡港路上跨桥出现桥面侧翻，事故共造成3人死亡，2人受伤，21时45分，据中国交通报发布的消息，无锡高架桥垮塌的直接原因可能为货车的严重超限超载运输，事故的发生将人们的实现再次集中在货车超限超载。根据《2019年中国公路货运大数据报告》统计【1】，2019 年全国货运车辆途径城市路径比重排名前三位依序分别为“上海—苏州”(占比1.75%)、“广州—佛山”(占比1.65%)、“杭州—绍兴”(占比1.25%)，途径苏州的公路货运路径比重在全国居于首位，其中道路运输和执法监管的压力不言而喻。
二、苏州市车辆超限超载现状分析
1.道路运输压力大、治理超限超载形势严峻
根据《苏州市2019年国民经济和社会发展统计公报》，年末苏州全市公路总里程到达1.2万公里，其中，高速公路里程为608公里。铁路货运量189.23万吨、货运周转量11.9亿吨公里，分别比上年增长10.9%和6.8%。公路、水路货运量1.72亿吨，货运周转量284.5亿吨公里，分别比上年增长6.7%和6.2%。根据数据统计，当前苏州市治理超限超载形势严峻，超限数量和超限率处于全省靠前位置，这和苏州的巨大经济总量有关，同时也和苏州的交通地理位置相关。苏州市通江达海，位于江苏省南部门户，对接上海和浙江，处于长三角经济区核心地带，巨大的经济总量需要庞大的货物运输支撑以及过境运输车辆往来，使得苏州市在超限超载运输治理上面临巨大压力。
2. 苏州市车辆超限超载空间分布分析
以2020年8月份为例，通过苏州市域内高速公路按照车辆超限数量和超限率综合分析，沪宁高速苏州段、沈海高速苏州段、沪渝高速苏州段、沪常高速依次为苏州超限超载严重路段。其中，沪宁高速作为江苏省第一条高速公路，连接江苏与上海的交通和经济往来，随着长三角一体化的进程，交通运输量一直保持饱和状态。而沈海高速江苏段作为几条连接苏南苏北的高速，2008年位于南通市和常熟市之间的苏通长江公路大桥的开通，为沟通苏南苏北以及南通对接上海带来便利，同时也开始承载巨大的车辆量。沪常高速则是另外一条苏州入沪重要公路网络，对G2京沪高速和G50沪渝高速起到一定的分流作用，均衡西向连接江苏各公路通道的交通流量，尤其是在苏嘉杭高速城区段限货后，导致货运车辆出现大规模转移分流。经数据统计，超限超载前10位的高速收费站占到了市域高速路段超限统计总数量的88.29%。所在收费站位于昆山、吴江、苏州工业园区均处于地区经济发达区域，所在地区工业制造业发达，毗邻周边上海、浙江地区，拥有巨大的原材料和产品运输需求。
3.苏州市高速公路超限超载车辆入口分析
江苏省包括苏州市自身能源缺乏、矿产分布不均，原材料主要从外省市运入;另一方面，经济实力强大，具有很强的对外辐射能力。大量原材料运入和成品运出使得江苏包括苏州的经济呈现典型的“两头在外”的特征【3】。为了客观分析苏州市超限超载的特点和实际装运情况，便于执法监管为了从源头上溯源治理，笔者选取了上节具有一定典型苏州绕城高速路段的超限超载车辆的入口所属行政区域进行分析。苏州的超限超载车辆入口来源前三位的分别是上海市、浙江省和江苏省内，还有少量其他车籍地省份的超限超载车辆，依序是山东省、安徽省和河北省。
苏州市当前治理超限超载存在的问题和难点
立法工作有待提高
从全国治超将近30余载的经验来看，“一超四罚”尤其是对货物源头的管理监督是治理车辆超限超载乱象的有力的手段。，但从近年来的实施情况看，货车超限运输“一超四罚”标准不统一、执法不到位已成为各地治理超限超载执行中共同面临的执法难题，苏州市在这方面也遇到相同问题。究其原因主要有以下几个方面：一是《公路安全保护条例》中对相关条款较为原则，缺乏可操作性，基层执法人员难以准确理解和把握;二是对货运车辆超限超载“一超四罚”涉及公安交管部门、公路管理机构、道路运输管理机构等诸多执法主体，缺乏明确的执法联动机制;三是货运经营者多小散弱的特征明显，道路运输管理机构调查取证难度大、行政处罚执行难。
2. 当前工作机制不完善，成员部门参与度不够
根据江苏省交通运输厅等 15 个部门联合发布的关于治超工作的相关意见，超限超载治理工作工作涉及到包括发改、工信、交通、公安、市场等多个部门，目前苏州市治超办设立在苏州市交通运输局，承担组织协调等相关工作。然而，由于其制定的各项制度无法约束地方政府和相关部门的行为，导致大部分制度流于表面，治超工作中存在的问题长时间无法得到解决。此外，主要由交通路政部门和公安交警承担治超工作，治超工作更多在路面执法环节，其他相关部门主动参与治理车辆超限超载工作的积极性不够，对治超工作缺乏重视认识。交通运输部门作为治超工作的主要力量，虽然与其他几个部门建立了联动体系，但是由于缺少有效的合作机制，导致治超力量较为分散，无法实现对道路交通超限超载行为的有效治理，从而出现超限超载行为屡禁不止，越治越多等情况。
3.基础设施和执法人员配备无法满足治理监管需求
以苏州市为例，在普通公路国省干线方面，当前苏州在超限检测设备还未实现检测全覆盖，尤其在重要入口和节点路段。目前在普通公路，苏州现有超限检测站8处，超限检测点11处，动态称重系统10处，规划建设超限检测站1处，超限检测点3处，动态称重系统32处。在高速公路方面，以苏州市管高速为例，截止2020年10月，苏州市管高速公路里程达到385.084公里，辖区管理责任主体为省高速公路交通运输执法总队苏州支队，需要承担路政管理、路网管理、道路运输监督检查，以及养护、经营服务、收费的监督管理工作，实际配备一线交通执法人员58人，配比仅为0.16人/公里。
4.源头监管和一超四罚落实不到位
按照2020年《苏州市道路交通超限超载治理常态化工作方案》要求，其工作目标包含3个100%，即“全市重点货物源头单位100%实施监管，路警联合查货的违法超限超载车辆处罚率达到100%，本市籍违法超限超载车辆100%实施一超四罚”。一方面当前依照《道路货物运输及场站管理规定》的规定，交通运输主管部门只具有对运输企业和货运场站监督的权利，而不具有对货物装载源头管理和执法的权力，在具体执行过程中有关部门由于没有相应的法律、法规依据，对源头企业超限超载运输的处罚权。另一方面在路面执法中超限超载车辆处罚由公安交通部门和交通路政部门完成，而一超四罚由交通运政部门负责，从实际效果来看，源头监管和一超四罚未能达到方案要求目的。
三、车辆超限超载治理对策
推动出台专门的治超地方性法规
对比其他省市超限超载治理在立法方面工作，在省一级层面，2014年，安徽省出台了《治理货物运输车辆超限超载条例》是全国单独对治超立法的首部治超地方性法规，辽宁省、河南省、陕西省也分别通过了本省的《治理货物运输车辆超限超载条例》。在设区市层面，2017年7月1日，佛山市出台了《佛山市治理货物运输车辆超限超载条例》，这是全国首部设区市地方性法规。《条例》从法律层面填补了货运源头单部门监管漏洞，将源头治超融入安全生产监管体系。对此，笔者认为苏州市应该在立法层面继续开展立法研究，通过地方人大立法，拟定地方性法规，为开展超限超载治理工作提供效力更高的法律保障。
2. 构建综合交通运输治理体系
超限超载具有复杂性、社会性的问题，治理超限超载要综合运用法律、经济、行政、社会手段，疏堵结合。治理政策应该具备整体性和协同性，笔者认为要彻底、逐步的解决道路交通中的车辆超限超载问题，在本节笔者将协同治理分为两个层面，依次为的社会协同治理和公共管理部门的整体性治理【3】。1)社会协同：构建政府、企业、社会共同参与，形成“政府主导、企业主体、社会参与”的局面。落实企业的主体生产经营主体责任，尤其是“货运企业和重点货物源头企业”，最后“社会参与”，一方面是发挥运输行业组织的积极作用，进行行业自律。其次发动社会广泛的监督参与，对运输行为中的严重违法进行广泛有效监督。2)公共部门的整体性治理：通过尽快推动机构改革，构建综合交通运输体系，实现城市“大交通”的整理规划、建设和管理，一方面协调铁路、水路、公路市场发展和管理，积极推进大宗商品“公转铁”、“公转水”，优化运力机构，提升运输效率，鼓励集约型运输企业和优质网络货运企业发展【4】，形成立足苏州本地的行业引领企业，带动道路运输行业集约化、信息化发展。此外，推动交通内部综合执法改革，根据中央关于综合执法改革的指导意见，将当前交通内部以条块管理划分的路政、道路运政、航政、地方海事进行综合执法改革，根据执法需求更加机动灵活布置执法力量进行力量下沉展开集中整治，第三是畅通行政执法缝隙、形成长三角联合执法常态机制，破除当前省际之间，高速公路与地方道路的壁垒，形成“大公路”管理模式。
3.继续推动和完善非现场行政执法
在上文现状中，笔者介绍了当前苏州治超的问题和难点，依靠传统的执法人员在路面执法模式，无论是执法人员配备和经费上都是巨大的消耗，同时还会遇到执法人员安全隐患，容易激化矛盾、引发冲突，造成冲突和执法效率低下的问题。2015年，交通运输部出台《关于全面深化交通运输改革的意见》【5】，其中明确指出: 联合工信、公安等部门完善公路源头治超、联合治超、科技治超工作机制; 探索实行计重前置、非现场执法等公路治超方式。江苏和浙江作为试点省份，率先将非现场执法引入治超工作中，然而各地对于非现场执法的推进力度不一，同时还存在称重精度和信息上传等问题。苏州市应该基于当前非现场执法开展优势继续推进非现场科技治超、通过可不停车称重系统和信息采集的布置，同时完善非现场执法的程序规定，提升科技执法成效。——论文作者：赵大超
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