摘要：从经济、社会和生态三个维度构建了新城发展质量的评价指标体系，评价结果显示新城发展质量相对中心城偏低，难以构成“反磁力”中心，新城经济增长速度高，结构与质量有待提高，新城社会发展质量差距最大，相对落后的基础设施水平拉低了生态环境质量的优势。据此，从产业发展、公共服务、住房政策等方面提出了提升新城发展质量的对策建议。
关键词：新城 发展质量 北京
北京新城规划在城市整体空间结构不断调整的大框架内进行，大致经历了卫星城规划、卫星城整合调整、新城规划与新城分类规划建设四个发展阶段。
《北京城市总体规划(2016年─2035年)》提出形成“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间布局。疏解非首都功能，建设高水平城市副中心，发挥新城多点支撑作用，建设一批特色小城镇，构建北京新的城市发展格局。
北京新城发展评价指标体系
遵循设置评价指标体系的科学性、代表性和可行性原则，结合城市经济学、城市地理学、和社会学的基本理论，借鉴前人的研究成果，从经济发展、社会发展和生态环境三个方面，选取20个指标建立评价城市发展质量的指标体系，见表2。
由于新城不是独立的统计单元，评价中有一些数据采用新城所在区县的总体数据来代替，尽管与实际情况有一定出入，但由于远郊区县的经济社会活动一般集中在新城内，可以接受用这些的数据替代方式来近似地水平比较各个新城与中心城的发展质量。除“三甲医院数”和“示范高中数”来自北京市卫生与健康委员会和教育委员会的统计资料之外，其他所有数据均来源于《北京市区域统计年鉴2019》和《北京统计年鉴2019》。需要说明的是，亦庄新城以北京市经济技术开发区为主体，跨越大兴和通州两个行政区，在统计上，仅有开发区口径的经济数据，由于其经济社会发展各项指标数据的难以获取，评价将亦庄新城排除在外。
北京新城发展评价结果及比较
利用主成分分析方法计算了中心城与新城的总体发展质量和各项发展质量，得分如下。
(1)新城发展质量相对中心城偏低，难以构成“反磁力”中心
从发展质量综合得分来看，新城与中心城差距极大，平原新城发展质量高于生态新城。新城中，发展质量最高的城市副中心综合得分仅0.55，最低的延庆得分为-4.51。各新城与中心城发展质量存在巨大鸿沟，中心城城市发展质量综合得分为12.82分，而除副中心之外的其他所有新城得分均为负值。中心城作为区域城市群中发展质量的绝对高地一枝独秀，对发展要素具有极强的吸引力，而周边新城在与中心城的发展质量对比中处于绝对劣势，难以构成对中心城的“反磁力”中心，难以吸引中心城的非首都功能以及人口、产业等要素向新城疏解。北京城市区域单中心向心集聚的发展态势由于新城的低质量发展而得以延续。但是由于新城发展质量与中国国内的一些城市对比仍然具备优势，所以仍有大量的外来生产要素涌入新城。
(2)新城经济增长速度高，结构与质量有待提高
经济发展质量方面，中心城得分为3.76，其次是副中心得分0.87，昌平和顺义新城得分为正分，房山和大兴新城排名随后。可以发现第一圈层新城经济发展势头良好，与中心城的差距相比综合差距要小得多。第二圈层的生态新城不以经济发展为核心目标，其经济发展得分普遍较低。
从经济发展质量的三级指标来看，新城在经济增长速度方面超过中心城，尤其是城市副中心和大兴、顺义三个近距离新城;但是新城的经济结构与中心城差距极大，第三产业比重较低;万元GDP技术合同额和万元GDP能耗指标反映了经济发展的技术含量与环境友好程度，新城这两个指标比中心城低，但差距不大。新城经济发展应当更加注重质量与效益，伴随新城经济结构的升级，其经济技术含量与环境友好程度有望达到中心城水平。另外，由于发展基础与时点的不同，新城地区生产总值等总量指标较为落后。第一圈层新城经济发展水平较高，应进一步提高产业水平，承接中心城相对高端产业的疏解转移。
(3)新城社会发展质量差距最大，尤其优质公共资源差距较大
相比经济发展与生态环境，新城在社会发展方面与中心城差距最大，中心城社会承载力得分4.87，而新城中得分最高的副中心也仅有0.73分，得分最低的延庆新城为-1.53分。
新城社会综合承载力低下的主要原因在于优质公共服务的短缺，三级指标中，新城与中心城差距最大的两项指标为代表优质公共资源的三甲医院和示范高中，这两项中心城得分最高，为2.96，而新城得分区间为-0.12至-0.33。而代表普通生活水平的人均生活用电量，新城与中心城没有差别，部分新城得分甚至超过中心城。优质公共资源短缺是新城缺乏吸引力的最主要原因。
(4)新城基础设施不健全，弱化了其生态优势
环境承载力方面，多数新城得分高于中心城，显示了新城生态环境的优质程度。但二者之间的差距并不明显。多数新城的生活垃圾无害化处理率均不能达到100%，由于生活污水和垃圾处理设施的不健全，新城在生态环境方面的优势被弱化。城市副中心、昌平、房山和门头沟不仅基础设施不健全，其林木绿化率或者空气质量得分也较低，导致了这几个新城生态环境得分低于中心城。因此，提升新城宜居水平亟需加强污水处理、垃圾处理等城市基础设施的建设。
提升北京新城发展水平的对策建议
以社会、环境和经济发展质量的提高来全面提升新城竞争力与吸引力，社会和环境发展质量的提升是经济发展质量提高的先决条件，通过优质公共服务提供、特色城市文化建设和社区治理来提升社会发展质量，通过凸显生态特色完善市政设施来提升生态环境质量，这样，新城优质的社会与生态环境必然吸引高素质人口在新城生活，吸引高端产业的入驻，继而完成产业升级提升经济发展质量。
(一)制定产业促进政策，加快新城产业升级
制定产业发展政策促使北京新城转变经济增长方式，加快产业结构的调整，升级产业结构。
第一，建立高标准严格的产业准入机制。以产业效率作为最重要的指标，对于产业效率低的劳动密集性产业要严格限制，设置准入指标门槛，加强产业准入管理，防止以短期增长为目的的低端产业的进入，为新城高端产业发展预留空间，同时防止低端产业带动的人口过度集聚。统筹安排对于通州、大兴等承接中心城人口较多、主导产业不发达的新城，通过税收、产业促进等优惠政策扶持吸引重大产业项目入驻新城，为新城产业发展与人口转移创造便利条件。
第二，制定相对宽松的人才落户政策，面向全国广纳人力资本。对新城发展急需的人才，包括产业发展所需的技术人员、高层次管理人员、高端服务业专业人员，提升公共服务水平所需的高素质教师、医护人员、文化创意阶层等，制定有针对性的相对中心城更宽松的户籍政策，吸引来自全国各地的优秀人才以加快提升新城发展水平，构筑核心竞争力，形成“反磁力”次中心，以疏解中心城功能。为避免高端人才以新城户籍作为进入中心城的跳板，在制定落户政策时需要考虑为新城服务的最低年限等条款。
第三，强化新城中等职业教育和职业培训，积累人力资本。
第四，坚决维护《劳动法》和《劳动合同法》，建立良好的经济秩序。新城面临着经济高速增长期，大规模流动人口进入城市。急需要全面贯彻“以人为本”理念，对全社会依法治市，对公然违背合同法的企业坚决说“不”，坚决维护流动人口作为劳动者的合法权益和作为公民的合法利益，特别是加强对资方监督、检查，使其严格遵守《劳动法》和《劳动合同法》，依法保护劳动者的休息、休假权力。
(二)引导中心城产业特别是大型企业转移疏解
需要特别重视引导中心城大型企业和机构的疏解。大型企业尤其是国有大型企业的空间非均衡分布是影响城市空间格局的重要因素。大型企业具有市场需求广、辐射带动作用强的特点，围绕一个或多个大型企业，有众多的中小企业为其配套服务，形成集群发展的态势。通过相关政策引导大型企业转移，可以带动相关中小企业的疏解，才能快速提升新城产业层级和集聚能力。
为促进产业的疏解，应当在尊重和兼顾各区域利益的基础上，建立规范的产业转移利益分享和补偿机制。
(三)高标准配置新城基础设施和公共服务
优质公共服务的健全完善是新城相对独立的关键，当前亟需研究制定新城公共服务标准化目录，对公共服务项目、硬件设施标准、管理服务水平做出明确的标准化的规定，并制定措施推动公共服务规划的制定与落地，实现新城公共服务的标准化配置。
相关期刊推荐：《城市发展研究》创办于1994年，是中国科学技术协会主管，中国城市科学研究会主办的刊发探讨如何应对我国城市发展面临的一系列挑战的研究成果的学术性刊物，刊载城市规划、城市地理、城市经济、生态学以及相关学科的文章。国内外公开发行。
新城基础设施和基本公共服务的标准制定与配置。首先，制定交通基础设施配置标准，包括新城和中心城之间的交通联络线如高速路、轨道交通、快速公交等以及新城内部的交通设施和公共交通服务标准;研究新城水、电、气、热、垃圾处理等城市配套设施建设标准与建设时序，加大投入，尤其要完善新城目前较为薄弱的污水和垃圾处理设施;加强公共服务设施的配套，依据设施服务半径、辐射人口等科学合理地确定教育、医疗、文体活动、养老服务等一系列的公共设施，提高新城生活便利程度。
在基础设施和基本公共服务均等化的基础上，制定优质公共服务标准化目录，从数量、规模和水平三个方面确定诸如三甲医院、中小学名校、示范高中、文化体育活动中心等公共服务资源的标准。并出台政策推动优质公共服务资源向新城倾斜性配置。
(四)制定有针对性的新城住房政策
制定新城商品住房引导政策，鼓励新城建设中小户型商品住房，改变以往新城住房以别墅和大户型住房为主的格局，以中小户型低总价的住房为在新城工作的普通家庭解决住房问题，并吸引中心城居民迁往新城居住与工作。
利用新城待开发土地规模较大、地价相对较低的优势在新城规划建设公共住宅。目前，新城的经济适用房和两限房极度缺乏，在住房体系中所占比例极小。在新城建设一定规模的保障性住房是疏解中心城人口的一个有力措施。
此外，应研究制定居业联动的住房资助政策，比如建设一批人才公寓、青年公寓，主要面向在区内工作的年轻人;规划建设一批“三限房”，以在区内工作的普通员工为销售对象，并以配额方式分配给区内企业。使新城居民能够通过较低的价格买到较高品质的住房，吸引鼓励性产业、优秀的教师和医生迁入新城。——论文作者：袁蕾
