摘要：随着城市建设特别是基础设施建设最近十年来突飞猛进，城市化的进程也随着城市建设的推进得到大幅改善。建设项目产生各种风险层出不穷，审计监督对建设项目的地位和作用就变得尤其重要。本文以杭州某城投集团在建项目的跟踪审计进行案例分析，在项目审计过程中发现的问题，提出的改进建议，最后提出案例分析中得到的启示，对于审计监督在城市建设项目管理中的应用进行了详细的实例解析，对于城市建设项目的审计监督具有现实借鉴意义。
关键词：地方城市建设 项目建设 审计监督
前言
随着城市建设在二十年来迅猛发展，特别是最近十年每个城市的基础设施建设都作为城市建设的重中之重。城市建设的突飞猛进，带给城市的巨大改变，人们生活越来越便利，城市化的进程也随着城市建设的推进得到大幅改善。建设项目产生各种风险层出不穷，审计监督的地位和作用就变得尤其重要。审计工作主要是通过对建设项目的过程中资料数据进行审查,找出经济活动中的真实的活动,去伪存真，发现违法违规行为，提出有利于建设项目的相关可行建议。建设项目中的跟踪审计主要主要包括财务收支审计、招标审计、合同审计、专项审计、社会效益审计等等。
一、风管理理论概述
风险管理贯穿项目的全过程，无论是开工建设还是完工过程各个方面都应该根据相应的策略进行把控。实际上，风险管理就是一种现代化的管理模式，这种模式通过某些风险管理的措施最大化的降低项目的风险，将可能导致的不良影响合理地降至可接受的范围。风险管理当中，通常是对风险发生的可能性进行评估，在此之中，最复杂的不是如何去处理问题，而是如何对项目的优先级进行划分。风险管理中最关键的因素，即尽可能花最少的资源来降低不良效果的影响，同时还要解决机会成本与有效资源运用的问题。 对于城市建设项目的风险，即将企业的风险管理模式应用进政府的项目，在风险的识别、分析、与评价三个方面对风险进行合理管控，保证项目按照预期的成本、时间等因素合理完成。
城市建设项目中的主要风险
建设项目中存在各种风险，这些风险包括：1.投资风险。投资风险在为了项目投资可能要承受的财务亏损以及未来项目失败与否而承担的风险。2.立项和可行性研究，是指在项目开展前，可能由于立项流程不规范、以及可行性编制不到位从而引起的项目失败的风险。3.招投标。指招标投标过程未按照相关法律法规规定的程序组织实施，给招标项目带来违法、违规的不确定性。 4.工程建设过程：(1)过程造价风险。在造价环节由于预算编制方法不当，导致预算欠缺科学合理性。(2)工程施工过程中，施工风险以及监理风险。施工风险：施工过程中由主观与客观因素引起的风险。监理风险：监理制度不严格导致监理失效5.融资风险。因投资导致负债压力比较大，因为利率偏高导致的债务风险。
三、案例分析
西湖城投集团(原杭州西湖城市建设发展有限公司)于2003年12月成立，注册资本3000万元。主要负责政府投资项目代建、管理等业务。与西湖区建设管理中心实行“一套班子、两块牌子”。2016年8月，为推进国企改革，根据西湖区政府安排，整合3个公司及5个事业单位成立杭州西湖城市建设投资集团有限公司。主要承担区本级政府投资项目建设、融资、包括土地整理开发等职能。西湖城投集团直接承担政府投资项目的建设和管理工作，先后建成西湖区文体中心、西溪大厦，以及和安居、安坝坊等安置房小区，近3年固定资产投资额达167亿元。
(一)在建项目基本情况
杭州留下单元XH1304-01地块农居安置房(横街里)工程，项目立项时间为2018年1月12日，开工时间为2019年3月20日。项目范围东南至留南路，西至留泗路，北至杨梅山路，总用地面积49.8亩，总建筑面积140024.77方(地上78020.44方，地下58270.46方，架空层3733.87方)，容积率2.35，绿地率30.01，建筑密度29.97%，限高50米，总投资约93277万元，安置房源共768套，计划工期991天。
(二)项目管理中发现的主要问题
1.前期审批容缺补缺工作未及时跟进
2017年西湖区出台了《西湖区安置房建设模拟审批实施办法》(西建〔2017〕124号)，安置房建设项目前期审批进件实行“容缺”受理。根据项目前期审批资料显示，在地块内110kV高压铁塔未拆除的情况下，留下单元XH1304-01地块(横街里)农居安置房工程已通过前期模拟审批“容缺”受理，于2018年8月取得建设工程规划许可证，2019年1月取得建设用地规划许可证，2019年4月取得建设用地批准书。目前地块内110kV高压铁塔暂未拆除,西湖城投已出具铁塔迁移方案，迁移工作正在推进中。
2.项目概算超估算未及时调整
审计发现，项目工程概算超工程估算，目前暂未取得概算审查批复。本项目2018年6月取得可行性研究批复，批复的估算工程费用为45352万元;2018年9月取得初步设计批复，概算工程费用为48720.62万元，概算超估算金额为3368.62万元。截至目前估算工程费用还未调整，概算审查暂未取得批复。
3.工程进度滞后
受地块内1183线110kV高压铁塔未拆除影响，安置房现按南北分区施工方案施工，南区4幢安置房，北区7幢安置房，目前11幢安置房中除南区4幢楼计划开工外，北区7幢楼暂无法施工，影响后续的安置房施工和交付进度。
4.在建项目中部分工程未及时完工造成工程增加造价
审计发现，该项目有一个110kV高压铁塔未拆除导致安置房地块需南北分区施工增加基坑围护，根据测算，因该高压铁塔分区施工引起的深基坑围护变更增加金额约96.59万元。
5.桩基分包监管成盲区
审计发现，本项目存在桩基违规分包施工的情况。项目原桩基分包单位浙江吉通地空建筑科技有限公司桩基资质为三级，不具备施工桩端承载力超过3000KN的桩基资质，涉及已完成的46根桩端承载力为3200KN的工程桩均为无资质分包施工。2019年4月西湖区住建局根据上述情况出具了行政处罚决定书，对桩基违法分包(分包合同价约340万元)事实情况进行了罚款处罚，对桩基分包单位罚款6.8万元，对施工单位罚款1.7万元。现场桩基分包监管成盲区。
一是施工单位违规指定无资质分包单位。审计发现，该项目施工单位杭州某建设有限公司指定桩基分包单位浙江吉通地空建筑科技有限公司进行桩基施工，未按合同约定将桩基分包单位的资质情况上报代建单位和建设单位进行审查、审批。
二是监理履职审查工作不到位。审计发现，监理未履行资质审查的责任，也未将分包单位资格报审情况上报代建单位、建设单位进行审核。根据2019年3月监理单位签署的原分包单位资格报审表，签署意见为桩基分包单位符合要求，且未及时提交代建单位和建设单位进行审查。
三是建设管理责任落实不到位。审计发现，建设单位和代建单位在桩基施工前，未履行施工合同关于分包审查的相关约定，未对原桩基分包单位资质进行审查和审批。同时对再次分包的桩基单位浙江运河基础工程有限公司资质未及时进行资质审查和审批。
四是现场管理不到位。审计发现，建设单位、代建单位和监理单位在原桩基分包单位进场施工一个月过程中，现场施工管理和检查一直未发现其超资质违法施工等问题。目前，270根桩基(其中包括46根无资质施工桩基)的质量有待进一步检测论证。
上述做法不符合招标文件和施工合同关于分包的约定：国家允许分包的范围内，承包人经发包人同意后，可将部分工程分包给具备相应资质的施工企业。分包单位必须经发包人书面同意后方可与总包单位签订专业分包协议。
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审计建议，施工过程中各方责任单位要进一步加强工程项目分包管理，根据合同约定规范分包单位的资质审查审批，抓紧组织开展桩基检测工作，严格杜绝以后类似情况的发生。
6.农民工工资支付节点未按照合同约定执行
审计发现，项目农民工工资支付节点未严格按照合同约定执行。本工程开工时间为2019年3月20日，预付款付款时间2019年7月26日至8月2日，农民工工资首次付款日期2019年6月3 日。不符合施工合同中“预付款支付比例为合同价10%，含民工工资专项预付款。工程预付款其中百分之一作为农民工工资性工程预付款，打入工资专账。预付款支付期限最迟应在开工通知载明的开工日期7天前支付。开工第二个月起每月支付签约合同价0.6%，作为工资性预付款”的约定。
7.施工、监理人员不到位
截至审计日，施工单位已更换3任项目经理，监理单位已更换2任总监理工程师，且项目经理、总监理工程师均长期不在岗，人员变更也未经代建单位和建设单位确认审批。施工单位人员到岗签到表23人中，原投标人员涉及5人实际只到岗1人，有7人未在施工单位社保参保证明中，且人员变更也未经代建单位和建设单位确认审批。
(三)项目监督中的审计建议
1.加强项目前期决策评估，优化模拟审批环节流程。
项目前期研究阶段，要进行充分的决策和评估，对于地块内需拆除的构筑物等，要做到早谋划、早落实，防止项目开工后无法拆除影响工程进度等情况的发生。加快投资估算调整进度，尽快取得概算审查批复。在模拟审批阶段，相关职能部门应严格把关，督促尽快完成拆除工作后，出具正式审批文件，防止前期容缺受理后遗留问题长期无法解决等后遗症的发生。
2.加强项目责任监管履职，加大沟通协调和推进力度。
进一步规范工程项目分包管理，加强分包工程单位的资质审查审批。对发现的施工单位违规指定无资质分包单位、监理单位审查不到位等问题，加强合同罚则条款约束，必要时报行业主管部门进行处理处罚。加大合同执行力度，确保工程变更合理性，农民工工资按照合同约定节点支付。同时，建设单位加强与电力部门的沟通协调，明确迁改的时间节点，尽快推进高压铁塔的迁改工作。
3.加强工程现场管理考核，加强行业监管部门查处力度。
进一步加强工程现场的履职管理，加大对施工单位、监理单位人员变更审批和到岗率考核，对于履职不到位等情况加大处理处罚力度。加强施工现场的管理，及时对完成的桩基质量进行检测和安全论证。建议区质监站等行业监管部门要加大质量安全的检查和处理处罚力度，对于类似本项目的违法分包等情况，除在罚款的基础上，还应从企业信用、黑名单管理等方面予以规范。
(四)审计监督评价
本次调查表明，公司高度重视工程建设成本控制与管理，规范工程款支出闭环管理。落实“管办分离”，构建项目履职制衡机制，由工程部室落实现场工程款计量初审，总师办进度监督检查;落实“分级复核”，建立三级内审管控体系，通过市场化手段引进优秀第三方咨询企业参与项目全过程跟踪审计，提升整理管理水平。落实“内外并重”，推进“3+1”项目内控管理，强化党建领引，打造阳光工程建设。监察审计对于工程款审计进行监督实现“监审联动”，确保工程建设项目成本控制与管理，及时、高效、准确。
五、案例启示
风险是企业发展时常遇到的问题，尤其是企业的财务风险问题。因此，系统全面且适合企业实际情况的风险审计监督控制体系可以有效的防止企业出现危机。因此，企业必须结合自身实际情况准确识别可能导致财务风险的因素、风险点及其防控措施。需要通过加强审计监督、建立各项风险管控机制的方式，来防控应收款项、资金运营、投资融资、存量资产管理及盈余分配方面产生的风险。
(一)建立完善的风险管控体系
1.建立风险分析与评价 风险分析的基本原则是确认以风险发生的频率及对目标造成的影响程度为基准的评估程序，即风险数据库中的风险频率和风险损失，完整记录风险评估的方法，明确区分固有风险和残余风险的差异。 2.公司层面财务预警体系 公司层面财务预警体系作为大型建筑集团企业，在全行业竞争加剧，融资、经营压力巨大的情况下，需要时刻关注财务预警体系，多变量综合模型的财务风险预警体系较为适合。 3.公司对于财务风险的认识和对策 科学完善的财务风险管控体系是企业生存发展的重要建设内容，可以更好地监督和控制企业的经营管理。健全的企业财务风险管控体系，可以有力保障企业财务经营活动高效运行。
(二)制度建设的重要性
1、建立项目承接财务风险管控制度 在承接项目的各类风险中，对于财务风险进行识别、管控，是一个系统的工作。集团承接的项目类型众多，主要类型是民用建筑、工业建筑建筑等，近年来政府和社会资本合作项目成为集团承接项目的主要形式，并以集团母公司为主体，多个集团内成员协作展开项目实施。 2、建立资金管理中的财务风险管控制度 集团对于资金采用资金集中管控的模式，财务管理中心经过多年摸索，发展到近几年采用收支两条线模式，将收支两条线执行的比较到位，盘活了资金，也有效的收缩了资金管控战线。
结束语
综上所述，在当前我国社会经济全面发展的环境下，城建企业要想实现项目的正常完工，除了要优化项目管理框架，做好内部项目管理工作之外，还要做好建设项目的审计监督活动，利用建设项目管理，给城建企业创造理想的效益。但是，在进行建设项目管理过程中，因为项目自身存在一些风险因素，如果企业没有做好审计监督和风险预测工作，必将会面临建设项目的失败，不但不能给城建企业带来理想的效益，还会给企业造成一定经济损失。因此，城建企业在进行项目管理过程中，需要加强项目的审计监督，根据存在的审计因素，做好审计监督工作，减少审计风险的出现，给企业提供理想的效益，增强企业综合竞争实力，引导企业健康发展。——论文作者：黄红林
