关键词：社会保障,程序正义,权力制约,公共利益
内容摘要：程序正义是通过政策过程的参与，避免个人消极被动地接受关于个人利益的决策，其内在价值也是维护人的尊严。公共利益本身难以界定，需要通过程序才可能在具体的公共政策中得以实现。可见，社会保障追求程序正义是其经济本质、内在价值与根本宗旨的客观要求。程序正义遵循两个基本原则：任何人都不能成为自己案件的法官，当事人有陈述和被倾听的权利。这两个原则蕴含的价值精神是权力制约和公开听证。社会保障程序正义需要在立法和行政中实现权力制约和公开听证。
社会保障的经济本质是社会财富再分配，以实现缩小收入分配差距和维护社会稳定的目的。从实体角度评判财富再分配的正当与否难有最优答案。让缺乏客观判断标准的决策为公众接受，需要通过决策程序的正当性使决策获得正当性。
公共政策程序正义的价值
公共政策的本质和功能要求公共政策遵循程序正义。公共政策的本质即国家运用公共权力协调社会各种利益主体的利益，以维护公共利益、增进公共利益和分配公共利益。公共政策存在的问题是，“公共利益”的界定是一个世界性难题，在政府公共决策中，什么是公共利益，政府在多大程度上体现了公共利益，以国家利益为主体的公共利益的实现在多大程度上影响了个人利益和群体利益等，都难以界定清楚。正如哈贝马斯(Jurgen Habermas)所说的，没有程序作为前提，人类社会很难就实质性价值达成任何真正的共识。公共利益是如此抽象的一个概念，因此国际上鲜有对“公共利益”本身进行的界定，而是将重点放在设立认定公共利益的程序上，即“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现”，只有通过公正的程序安排，寻求在自主性前提下的相互理解和承认，才可能找到公共利益的实质所在，即公共利益通过程序才可能在具体的公共政策中得以体现和实现。公共利益源于公共意志，政府不能凭自己的意志创造公共利益。公共政策需要体现公众的要求，其所有环节都应该允许公众参与其中，他们的意见也应该受到平等重视，只有实现了公众的平等参与和表达以及被倾听的公共政策才是正义的，才有可能实现结果正义。
公共政策的基本功能要求遵循程序正义。在计划经济背景下，公共利益以国家为核心，整个社会的利益结构本质上要求个体利益服从整体利益，在国家利益为代表的社会整体利益的协调和控制下，实现个体之间和局部之间利益的平均化。这种以公共利益为由，要求个人服从的泛道德价值观，成为计划经济时代的政府决策基础，导致某些政府部门借公共利益的名义谋部门利益。随着市场经济体制的建立，现代社会价值多元化的趋势要求公共政策不仅承担系统整合功能，为社会提供有效的秩序控制，还要求公共政策承担社会整合功能，形成为社会大多数公民认可的价值规范，以整合不同的价值诉求。在一定条件下，把价值问题转换为程序问题处理是一个明智的选择，正如Robert B. Denhardt，Janet V.Denhardt(2000)在《新公共服务：服务，而不是掌舵》中指出：“公务员的首要职责是帮助公民清楚明白地表达并实现他们的共同利益，而不是试图控制或者掌握社会。新公共服务建立在与公民对话的基础上。应当从我们能够提供或不能提供某种服务转为‘让我们一起判断下一步将要做什么，然后使它实现吧’”。公共政策整合社会公共价值的功能需要程序正义的保障，要完善政策过程中的意见表达机制、决策参与机制和舆论监督机制。
社会保障程序正义的内在价值
作为一项公共政策，社会保障制度追求程序正义具有其内在价值。社会保障的内在价值与程序正义的内在价值是相契合的，即保障公民作为人的尊严的价值。现代社会保障制度的起源国——德国在其基本法中将保障人的尊严与维护社会公正并列为国家的基本义务，因为人的尊严是一种类似本能的需求，维护人的尊严就保护了作为一个人的起码权利，而实现维护人的尊严的重要手段就是社会保障。社会保障的内在价值是保护人的尊严，社会保障权是民众向国家要求物质帮助以免于匮乏并有尊严地生活的权利，其实质意义在于确认符合人的尊严的文明生活的底线，以及国家在提供此种基本生存条件中应尽的义务，社会保障权是经济社会权的一种，是实现其他人权的重要基础。
程序正义的内在价值也是让人真正拥有人的尊严，使得个体避免消极被动地接受有关于个人利益的决策，而是以一个对话者和协商者的身份主动地参与涉及自己利益的政策，这体现了人应该成为目的的自由主义哲学价值观。自罗尔斯(John Rawls)发表经典的《正义论》一书以来，程序正义理论研究开始兴盛。20世纪70年代以后，萨默斯(Robert S.Summers)提出的“程序价值”理论和马修提出的“尊严理论”使得程序本身的内在价值得到广泛关注。马修在《行政性正当法律程序：对尊严理论的探讨》中，对程序正义价值的理论基础进行了深入思考，从程序正义对维护人的尊严的直觉意义出发，提出了程序正义的尊严价值理论，强调在法律程序的设计和运作中，应该使那些利益受到直接影响的人获得基本的公正对待，从而具有人的尊严。这是必须通过程序本身得到实现的价值目标，也是衡量一项法律程序公正与否的基本标准。马修的研究表明，参与、平等、理性等程序价值的正当性从不同角度维护了当事者作为人的尊严，使他们真正成为积极参与政策制定的过程以及主动影响政策结果的程序主体，从而具有自主地决定个人命运的选择机会。
社会保障程序正义的必要性
第一，社会保障是专业性极强的公共政策，比如社会保险的缴费率计算、社会保险待遇水平确定、社会保险基金投资运营、社会救助的情况调查及待遇水平确定等环节都需要非常专业的知识，社会保障行政人员并非都是相关领域的专业人员，所以在实体规范相对公正的前提下，如何在程序上保证实体价值的实现，就成了衡量社会保障是否合乎正义的一项重要指标。
第二，社会保障涉及到养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险、社会救助和社会福利等多项内容，世界上很多国家关于社会保障的行政诉求案件都是庞大的，为了提高社会保障的行政效率，设计与实施公正的行政程序至关重要。
第三，社会保障的对象主要是遭遇特定社会风险的公众，从一定意义上来说，这些人大部分都是较为弱势的群体。同时，社会保障制度又与金钱和实物给付密切相关，行政主体掌握着较大权力，程序正义作为控制和监督权力的方法自然应该受到特别重视。
第四，社会保障领域涉及到公民的生存权和劳动权等实体权利，社会保障又较多地涉及到财政限制和行政专长，难以对其进行实体性控制，因此程序性保障就必不可少。
第五，社会保障是事关国家长治久安和社会稳定的最基本公共政策，是特别需要公众共同参与建设的制度安排，尤其需要保障民众的知情权、参与权、表达权和监督权，公众参与是程序正义的基本要求之一。
社会保障程序正义的实现路径
我国计划经济时期的封闭式决策体制和依靠单方面的自上而下的决策实施方式，造成了社会保障体系的碎片化状态，难以在市场经济环境下有效运行，社会保障实现程序正义具有特殊和紧迫的意义。程序正义遵循两个主要原则：任何人都不能成为自己案件的法官，当事人有陈述和被倾听的权利。这两个原则所蕴含的价值精神就是权力制约和公开听证。
一方面，要实现社会保障立法的程序正义，保障公民的表达权和参与权，并实现对决策权力的有效监督。为了实现社会保障维护人的尊严和追求公共利益的本质要求，社会保障政策在需求、生成和供给的过程中应该广泛地吸纳公众的参与。
第一，建立公平开放的社会利益表达渠道，为不同群体提供公平的利益表达制度平台。程序正义理论认为，在公共政策制定程序的前端，增加了解公众态度的环节，既能提高政策解决问题的针对性，又能提高政策的可接受性。第十一届全国人大三次会议通过了修改后的《选举法》，明确了实行城乡按相同人口比例选举人大代表的原则。在此基础上，逐步推动人大代表专职化和专业化，使不同群体在社会保障立法提案和起草阶段以理性合法的方式表达各自的社会保障诉求。
第二，完善社会保障立法听证制度，将立法调研、立法座谈会、立法论证会、征求全民意见等形式制度化。在立法听证过程中，规范各部门、各阶层、专家学者以及公民个人参与立法活动的程序，让不同群体对拟制定社会保障决策的合理性和可行性发表意见，并在立法审议阶段针对不同意见进行辩论。扩大相关利益者的参与，不仅有利于将社会保障决策建立在全面和准确的信息基础之上，有助于作出客观合理的决策，而且能够形成对决策权力的监督和制约，增强社会保障立法的透明度和公正度。
另一方面，要实现社会保障行政的程序正义，保障公民的参与权和监督权。社会保障行政的特点是，给付主体与受领人之间的给付关系多是通过行政行为单方面形成的，这种关系建立后还要受到行政的广泛干预，因此，有效地规制行政权力就非常重要。社会保障行政程序正义要求社会保障依法行政，通过规范行政权力保障相对人的权利。
第一，建立理性的追责体系，基于权责一致原则规范社会保障行政权力。我国当前社会保险统筹层次过低，导致社保基金频频被挪用、占用的主要原因之一是，劳资双方承担着制度主体的缴费责任，却并不享有参与基金运营和监督管理的权利，权责失衡导致制度主体无法对地方政府权力形成制衡，损害了相关者的利益并严重危及制度的长期安全。对此，可以借鉴德国社会保险制度的劳资共治模式，设立劳资双方代表直接参与社会保险基金管理运营的机制，并对违规使用社会保险基金的行为进行严格的监督和追责。
第二，建立社会保障行政听证制度，基于中立性原则规范社会保障行政权力。当前我国基本养老保险异地转移接续、异地就医结算以及工伤认定和保险给付等都存在大量的行政争议，可以借鉴美国的经验，建立专业化的、独立的社会保障行政法官制度，社会保障行政法官以中立的身份，根据相关法律和法规，对社会保障争议案件进行听证并作出初始决定，提高社会保障行政决定的公正性。
综上所述，随着我国社会主义民主政治建设的不断推进，公共政策的程序结构将会进一步放开。一个理性的政府是不会拒绝程序建设的，因为不遵循程序虽然可能会带来一时的便利，但是解决不了根本问题。政府要实现善治，最根本的是要承认自己智慧的局限和权力的边界，始终坚持程序正义。
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