[摘要]当前，易地扶贫的重心是“怎么搬出来、如何安置好”，至于迁出区的生态修复、土地处置及资源利用等问题则无暇顾及。统筹兼顾好迁出区的国土空间治理，探索形成易地扶贫稳定长效机制，具有重要意义。实践中，迁出区主要面临五方面治理难题：一是政策供给滞后，二是土地荒芜与土地紧缺并存，三是农户不愿对旧房与宅基地拆除复垦，四是生态修复资金不足，五是生态资源优势向经济优势转换难。针对这些问题，本文构建了一个由“国土空间管控、土地综合整治、生态价值实现、产业发展共营、增值收益共享”五大子系统有机耦合的国土空间治理机制。这套机制的有效运行，需要重构国土空间治理制度，完善土地权属调整与有偿退出机制，落实绿色发展理念，更新社会治理方式。
[关键词]易地扶贫搬迁深度贫困增减挂钩国土空间治理
易地扶贫是针对“一方水土养不起一方人”的地区，通过对贫困人口整体或部分搬迁，〔1〕实现脱贫致富和生态保护“双赢”的一种扶贫方式，对于确保到2020年所有贫困人口迈入全面小康社会起着关键性的作用。按照规划，“十三五”时期易地扶贫搬迁将涉及全国22个省、1400个县、1628万人口。由于易地扶贫搬迁任务重、时间紧、难度大，不少地方工作的重心集中于“怎么搬出来、如何安置好”，至于迁出区的生态修复、土地处置及资源利用等问题则无暇顾及，甚至采取简单粗暴的处置方式，可能造成一系列隐患。统筹兼顾好迁出区的国土空间治理，探索形成易地扶贫稳定长效机制，具有十分重要的现实意义。
一、文献回顾
学术界关于易地扶贫的研究主要沿着两条进路展开。一部分学者从易地扶贫的实践入手进行分析总结。郑娟尔对贵州创新土地利用政策促进山地型地区脱贫的做法作了总结，强调应重视集体建设用地流转的作用。〔2〕姚树荣对四川泸县将宅基地有偿退出与易地扶贫相结合的“嘉明模式”进行了分析，指出这种方式通过显化宅基地价值、以土地发展权换资金，实现了农村与城镇的“双保障”，但因指标流转范围受限、制度设计欠合理等问题还存在一定局限性。〔3〕王静对山西兴县的易地扶贫作了研究，指出迁出地生态恢复与农民不愿拆旧复垦之间的矛盾是易地扶贫面临的突出问题之一。〔4〕孙晗霖对重庆酉阳县已脱贫农户的研究发现，基础设施、产业发展、就业条件等生计改善很大程度上决定着脱贫户对易地扶贫的满意度。〔5〕张继焦系统总结了黔西南州易地扶贫探索形成的“七个搬出”(即搬出渴望、搬出文化、搬出产业、搬出倍增、搬出尊严、搬出动力、搬出秩序)经验。〔6〕刘伟则实证研究了陕南易地扶贫搬迁农户的生计脆弱性，并针对性提出了降解生计脆弱性的对策建议。〔7〕
期刊推荐：《国土资源导刊》主要刊登湖南省地质矿产、国土资源开发管理、环境保护等方面的科技成果、学术论文、问题讨论、新技术、新方法、新发现，包括基础地质、经济地质、测试技术、国土资源开发管理、环境保护、旅游资源、矿政管理、矿业调研等内容，是广大地学、国土资源和矿政管理工作者的良师益友。可供地矿、国土资源管理有关专业技术人员、管理干部及院校师生阅读和参考，并欢迎投稿，欢迎刊登广告。
另一部分学者从理论或体制机制层面研究易地扶贫。孙永珍从生态贫困、工业区位、可持续发展、人口迁移、社会适应等方面对易地扶贫的理论进行了梳理。〔8〕宁静对易地扶贫搬迁对农户生计脆弱性的影响进行了理论与实证分析，为易地扶贫搬迁政策效果评估提供了视角。〔9〕张建揭示了易地扶贫搬迁的“运动型治理”属性，指出这一治理方式虽然对“搬得出”的短期目标高度有效，但在“稳得住、能致富”的长期目标上存在一定的限度。〔10〕白永秀从易地扶贫搬迁过程的全环节入手，构建了一个由“宣传动员、搬迁补偿、生计接续、能力提升、公共服务、社会网络拓展、联动协作”七个机制构成的易地扶贫搬迁机制体系。〔11〕
通过文献梳理发现，在中国知网450余篇易地扶贫的相关文献中，学者们的研究主要集中在易地扶贫的思路与模式、机制与政策评估、搬迁影响因素、迁入区建设与移民安置、后续生计保障等方面，而对迁出区生态修复、土地处置及资源利用等问题进行系统研究的成果还不多见。李含琳呼吁“加强易地扶贫迁出区荒芜土地的整治势在必行”，但遗憾没有提出系统的机制设计。〔12〕张博胜对易地扶贫项目区土地利用合理性进行了评价，发现存在迁出区陡坡耕地退耕还林、宅基地复垦明显滞后现象，但也没有针对性提出解决方案。〔13〕有鉴于此，本文拟以易地扶贫迁出区为研究对象，试图构建一个耦合的国土空间治理机制，系统解决生态修复、土地处置及资源利用等难题，实现脱贫致富与生态保护的“双赢”。
二、易地扶贫迁出区面临的治理难题
易地扶贫迁出区在地理上不仅与深山、高寒、荒漠化、地方病多发、地质灾害频发等自然环境恶劣或生态环境脆弱的地区叠合，〔14〕生态修复任务艰巨，而且与连片特困地区、“三区三州”等深度贫困地区叠合，是当前脱贫攻坚的重点难点。在开展易地扶贫时，人可以搬走但土地搬不走，作为老百姓的“命根子”，如何合理处置及利用好土地，既能实现生态修复保护，又能助力易地扶贫形成稳定长效机制，是个值得高度重视的问题。从当前实践来看，易地扶贫迁出区主要面临着五方面的治理难题。
1.迁出区治理政策供给滞后的难题
从系统论的观点看，易地扶贫迁入区与迁出区是一个有机整体，既应向前(迁入区)看，也应向后(迁出区)看，二者需要统筹兼顾、相互支撑。但目前易地扶贫政策存在“重迁入区、轻迁出区”的倾向。关于迁入区，政府对搬迁与安置方式、集中安置区选择、住房安置与补助、基础设施与公共服务设施配套、资金筹措与运作、后续产业发展与生计扶持等作了详细规定;而关于迁出区，不仅政策和办法不多，而且现有政策如何“落地”仍存诸多障碍。我们通过对国家深度贫困县(四川乐山市马边彝族自治县)和秦巴连片特困地区(四川巴中市恩阳区)调研发现，主要的政策问题体现在四方面：一是跨省流转增减挂钩节余指标支持扶贫的政策至今难以畅通实施，该政策本意是通过扩大流转区域为深度贫困地区筹集更多资金，但又不允许地区之间自由协商议价或市场竞价，仅依据拆旧建房等成本通过行政手段确定指标价格为30万元/亩，这大大挫伤了深度贫困地区跨省流转指标的积极性，也没有财力对迁出区进行生态修复保护;二是省域内跨地市流转增减挂钩节余指标支持扶贫的政策，行政主导色彩浓厚，中间环节过多，层层分羹，以致29.5万元/亩的指标收益落实到农户头上还不及18万元/亩;三是易地扶贫搬迁与增减挂钩政策衔接不够，发改部门牵头实施的易地扶贫搬迁项目，农户拆旧复垦后无法将节余指标纳入增减挂钩项目变现为资金，导致贫困户失去一笔可观的扶贫资金，新建住房质量与面积均差强人意，而自然资源部门牵头实施的增减挂钩项目，主要解决的是“随迁户”的搬迁安置，建档立卡的贫困户很难参与;四是农户搬迁后必须复垦还耕的政策过于僵化，从有些区域看更适合还林还草，但若还林还草就不能当作节余指标出卖，农户通常会迫于资金压力进行复垦还耕而后又抛荒撂荒，无疑是浪费人力财力。受这些政策的制约，迁出区治理很可能陷入“人走茶凉”的尴尬境地。
2.迁出区土地荒芜与迁入区土地紧缺并存的难题
一方面，易地扶贫的迁入区和迁出区通常相距较远甚至很远，搬迁农户对迁出区的土地耕种和管护极为不便，只能抛荒撂荒，导致资源浪费。另一方面，集中安置区的选择非常困难，例如要避开地质灾害隐患点、不占用基本农田、地势相对平坦开阔、有安全可靠的水源保障，加之考虑到节约开发建设成本，安置区通常会选址在开发建设成本相对较低的坡耕地上。例如，云南寻甸县23个易地扶贫搬迁项目，共建设占地面积57.02km2，其中占用耕地45.68km2，占耕地比例达80.12%。〔15〕由于安置移民必然占用迁入区的土地资源，导致迁入区优质土地资源日趋紧缺，这引起迁入区部分居民的不满情绪，在一定程度上影响了地方政府和本地居民及搬迁农户之间的关系。
3.搬迁农户不愿拆除旧房与复垦宅基地的难题
大多数地方规定搬迁农户异地安置后应当及时拆除旧房并对宅基地复垦还耕，但在实践中遭遇到极大的阻力，搬迁户普遍不愿拆除旧房与复垦宅基地。究其原因，主要有三点：一是房屋承载着农民的精神情感，它可能是祖传的，它的修建可能耗费了农民半辈子的积蓄，它意味着一种习惯了的生活方式，农民在感情上接受不了;二是农民对在新的安置点居住生活存有顾虑，希望为自己留条后路，部分易地扶贫搬迁项目已经出现了搬迁户不适应新生活“下山又返山”的现象;三是部分农户出于经济理性考虑，因刚修建了新房或宅院面积较大，认为搬迁补偿标准较低，拆除复垦不划算。〔16〕在农户的抵制下，基层政府为了按期完成搬迁任务，只好先答应农户搬出来，至于拆不拆房留待以后处理。
4.迁出区生态修复保护资金投入不足的难题
资金投入不足是制约易地扶贫搬迁的首要难题。“十三五”时期中央已安排6000亿资金来支持易地扶贫搬迁，但分摊给1000万建档立卡的贫困人口，人均补助仅6万元(各地区的实际补助标准不同，例如四川巴中市实际执行的是人均住房补助2.5万元，人均住房面积不超过25平方米)。〔17〕由于当前搬迁安置任务繁重紧急，资金必然优先保障迁入区的住房建设与移民安置，能够用在迁出区生态修复保护方面的资金捉襟见肘。例如，宁夏对林业建设的补助标准，乔木300元/亩，灌木120元/亩，与实际资金需求存在较大缺口。这不仅影响了农民造林绿化的积极性，而且也导致林业管护机构不全和人员不足的问题，部分林业区病虫害严重，农户随意放牧和乱伐林木的现象时有发生。〔18〕在四川马边县，我们通过对迁出区的巡视发现，未搬迁农户随意放牧和砍伐的现象也普遍存在，加之政府疏于监督和无力精心管护，迁出区环境资源的恶化必将日益加重。
5.迁出区生态资源优势向经济优势转换的难题
一些地方(如宁夏)在开展易地扶贫搬迁时，对迁出区的土地统一采取了收归国有、封山育林的做法，〔19〕这自然有利于生态修复保护，但却切断了搬迁户与迁出区的经济联系，迁出区的生态资源优势不能转换成支撑搬迁户脱贫致富的经济优势。另一些地方(如四川凉山)，气候条件宜人、光热资源独特，森林覆盖率远超全国平均水平，高山大川蕴含着丰富的自然资源，但由于受到交通阻隔、民族文化、制度短缺等诸多限制，丰富的生态资源得不到合理开发，绿色的土特产品得不到输出，〔20〕生态农业、工业和旅游业发展严重滞后，“绿水青山”没有完全转换成现实的“金山银山”。
三、易地扶贫迁出区的国土空间治理创新
党的十九大明确了自然资源和生态环境管理体制的改革方向，为自然资源统一治理和生态修复保护提供了制度保障。针对前述问题，在总结地方经验的基础上，我们构建了一个由“国土空间管控、土地综合整治、生态价值实现、产业发展共营、增值收益共享”五大子系统有机耦合的国土空间治理机制，以期提升迁出区的综合治理效果。
1.国土空间管控机制
迁出区虽然普遍存在生态环境脆弱、生态功能破坏的问题，但由于气候与地理条件、地质构造状况、水土流失或沙化(石化)程度、生物多样性复杂程度等存在较大差异，不同迁出区的生态环境脆弱程度与生态功能重要程度也存在较大差异。〔21〕这种异质性，意味着迁出区内适度发展生态产业甚至建设生态村落的可能性。因此，简单采取“收归国有、封山育林”的做法尚需改进。我们认为，应在开展易地扶贫搬迁的同时，对迁出区开展生态环境脆弱性与生态功能重要性的空间叠合评价，科学编制易地扶贫迁出区国土空间规划，提出国土空间优化开发格局的方案，明确生态分级保护区、生态产业发展区、生态村落建设区等空间功能定位，指出不同功能分区的差别化发展策略与管控措施，从而为迁出区的空间治理与可持续发展提供科学依据。
2.土地综合整治机制
依据迁出区国土空间规划，将生态修复保护、易地扶贫搬迁、增减挂钩等融入土地综合整治平台，形成多部门联动工作机制，统一开展山水林田湖草路房等综合整治。通过实施生态修复保护措施、植树造林、治理土壤、地下水与农业面源污染，恢复生态系统服务功能;通过实施土地整治工程措施，改善耕地质量，提升农业生产条件，建设高标准农田。实施土地综合整治，应避免对农房与宅基地全部拆除与复垦还耕的一刀切做法，宜耕则耕、宜林则林、宜草则草，还林还草等同于还耕，节余指标可同等换取扶贫资金;应避免大拆大建，对具有民族文化特色的农房与建筑物及林盘等实施严格保护;应科学预测未来产业发展对建设用地的需求量及空间布局，保留适量建设用地，不能全部复垦还耕后把建设用地指标卖光。充分发挥增减挂钩政策的扶贫作用，应整合扶贫政策与资金，打通易地扶贫搬迁与增减挂钩的政策“梗阻”，实事求是纠正“二调”错漏的图斑，将易地扶贫搬迁农户复垦节余指标纳入增减挂钩项目，切实维护农户合法权益;应加快完善跨省及省域内增减挂钩节余指标流转管理办法，探索形成政府调控下的建设用地指标市场化交易机制，土地指标价格实行区间管制，由政府依据土地整治、搬迁安置与生态修复保护成本、发展权损失补偿和经济发展水平等因素合理确定基准价格与最高限价，在区间内由市场供求决定交易价格，减少中间环节，杜绝层层分羹现象，确保土地指标收益全部用于易地扶贫搬迁。
3.生态价值实现机制
通过土地整治与生态修复保护，凸显迁出区“绿水青山”的生态资源优势。但生态资源的公共品属性，决定了“绿水青山”不可能自动成为致富百姓的“金山银山”。将“绿水青山”变成产权拥有者的“金山银山”，关键是通过制度创新使生态资源具有私人品属性，转化为可交易的市场产品。2016年，江西与广东签署了《东江流域上下游横向生态补偿协议》，约定双方各出资1亿元，共同用于东江流域的生态保护。2018年，四川凉山发挥天然林资源优势，建立了3个森林碳汇扶贫示范基地，项目建成后，示范区农户可通过整地、育苗、补植、除草等林地管护劳务，林地出租或入股，核证减排量(CER)销售分配或转投、公益林和放牧损失生态补偿等多种方式，获得直接经济收益1000余万元。浙江丽水也依托生态环境、气候条件、山区资源、文化遗存等天然优势，探索出了“丽水山耕+电商”、“生态旅游+民宿”等模式，实现了生态产品价值增值。这些地方的探索十分有益，国家应加大顶层制度供给，并支持易地扶贫迁出区积极探索生态价值的实现机制与路径，围绕生态价值核算、生态产品设计、市场交易平台搭建、区域间生态占补平衡与补偿、政策制度创新等方面先行先试，真正使生态致贫区率先成为生态致富区。
4.产业发展共营机制
在坚持“宁要绿水青山，不要金山银山”和充分保护的前提下，按照迁出区国土空间规划，可对适宜产业发展和村落建设的区域进行适度开发。产业发展应走“绿色创新经济”路子，禁止发展“三高一低”产业，避免过度依赖本地资源发展“初低短无”(初级、低端、产业链条短、无技术含量)产业，破除“资源诅咒”现象。对于生态保护区的林业资源，则应区分不同保护级别，根据林业资源的存量、增量与可采伐量动态监测数据进行相机抉择，统筹处理好资源保护与利用的关系，在资源保护中增进民生福祉，通过改善民生福祉激励资源保护，不能一封了之、禁伐到底，最终实现生态保用平衡和“两山”稳态持续增长。〔22〕在产业发展过程中，应探索建立起政府引导、农民主体、社会资本参与、市场化运作的多主体共同运营机制。政府主要做好政策标准制定、规划审核、监督管理与社会服务工作，对基础设施与公共服务供给等提供必要支持;充分发挥农民主体作用，在农户自愿的前提下，鼓励迁出区与迁入区农户通过合村并组等方式或经济利益关系纽带组建专业合作社，共同运营迁出区的土地整治、生态修复保护与产业发展项目;遵循市场化运作的原则，农民专业合作社可采取委托经营、联合经营、股份合作等方式引入社会资本，充分发挥其资金、技术、品牌、渠道与专业化运营的优势。通过多主体共营，促进迁出区的可持续发展。
