【摘要】自人类进入后工业化进程以来，西方社会围绕治理变革的命题进行了许多理论思考与尝试，其中，西方的参与治理和多中心治理是两个具有代表性的治理变革理论，其对城市治理或区域治理也产生了重要影响，对这些流行的西方理论进行反思和研判将有助于我们更好地建构具有中国特色的城市治理实践与治理理论。中心—边缘结构，作为一个源于发展中国家的具有较强解释力和批判力的概念和框架，为这一理论分析和研判提供了有益而独特的视角。在中心—边缘的结构视角看来，西方的参与治理理论未能认识到工业社会治理体系中广泛存在的中心—边缘结构，其完全是在既有结构内谋求的小修小补。其所谓的参与，实际上是那些处于治理结构“外围”的单元被卷入结构之中，却最终被置于“边缘”的位置，这种西方式的参与也就只能是形式化的有限参与。西方的多中心治理理论部分地认识到了中心—边缘结构的存在，因而可以被视为结构之外的一次理论尝试，但这一理论仅仅以“单一中心”而非整个“中心—边缘”结构作为反思对象，其在对“单一中心”的批判中所提出的“多中心”构想实质上仍然属于一种中心—边缘结构。为此，在探索后工业社会的城市治理变革时，我们需要明确提出打破中心—边缘结构的理论要求与现实任务，走向一种多元治理主体共在共建、共治共享的新型治理体系。
【关键词】参与治理;多中心治理;中心—边缘结构;共建共享
20世纪后期，人类步入向后工业社会的过渡期，社会在复杂性和不确定性方面迅速增长，人类也开始重新评估和反思工业社会的治理模式，并提出了关于治理变革的形形色色的理论，其中最具代表性和影响力的治理理论当属西方的“参与治理”(ParticipatoryGovernance)与“多中心治理”(PolycentricGovernance)。这些西方理论对治理的多个层面和众多领域都产生了深度影响，对城市治理尤其如此。对后工业化进程中这些所谓的变革理论进行反思性考察将有助于我们更好地面向未来去探索符合历史规律的城市治理理论，对这些西方理论的反思性审查将有助于我们更好地面向中国去建构具有中国特色的城市治理理论。显然，如果我们认同“前工业社会—工业社会—后工业社会”的分析框架，那么后工业社会的城市治理理论与实践就应当是一场完全不同于前两者的新模式。因此，一个显见的问题就是:这些所谓的变革理论是否真正实现了对传统治理模式与思维的突破?如果答案是否定的，那么它们充其量就只是对旧模式的修正或补充，而非真正的变革;如果答案是否定的，基于这些理论所做的实践探索就应当被重新审视。
显然，对西方理论进行反思性审查，更应当采取非西方的分析视角。兴起于发展中国家的中心—边缘结构视角为这一审查提供了一个有益的分析框架[1]。中心—边缘结构的理论概念和分析视角已经在诸如国际关系、区域经济、组织管理、复杂系统、哲学文化等众多领域得到了不同程度的阐释，并表现出较强的解释力和适用性[2];同时，这一视角也显现出了鲜明的批判力[3]，尤其是对那些产生于西方发达国家的理论主张的批判力。因此，基于这一视角对后工业化进程中出现的这些西方治理理论加以反思，不仅有助于对那些产生于西方发达国家的治理理论进行分析和研判，更有助于突破由发达国家长期把持和垄断的治理话语，进而建构符合发展中国家现实的城市治理理论。
1结构内的理论尝试:西方的“参与治理”及其反思
在20世纪七、八十年代以前流行的西方民主理论(即代议制民主或精英民主)在本质上是反对公众参与的，或者更准确地说，反对实质的广泛的公众参与，而仅仅支持有限的形式化的参与，那就是公众周期性地参与对治理精英的选举。除此之外，更广泛的公众参与(例如在政策议程的设置、政策决议的形成、政策的执行等过程中)并没有成为理论与实践的主要部分，以至于熊彼特说，“民主政治并不意味着人民真正在统治。民主政治的意思只能是:人民有接受或拒绝将要来统治他们的人的机会”[4]。传统的西方民主理论不仅忽略参与，甚至是刻意地排斥公众参与，因为在这种理论看来，广泛的真正的公众参与对民主进而对整个社会都是危险的。而到了20世纪后期，西方社会正是在对传统民主理论中这些虚伪面向的批判中产生了以强调公众参与为核心的“参与民主”或“参与治理”理论。而在城市治理领域，一些研究者也试图引入参与治理的相关主张，将更多的民众纳入城市治理的政策全过程中来[5]。
西方的参与治理理论能够迅速扩散的原因之一就在于其中的“参与”(Participation)一词，当我们将所有单元都称为“参与者”(Participant)的时候，似乎预示了某一决策或行动的所有参与者之间的平等性。然而，事实却是，这种称呼仅仅是掩盖了而不是消除了治理中的不平等。在一定意义上，西方的“Participant”概念与西方的“Citizen”概念类似，都强调了其在权利上的平等(不同的是，参与更强调行动的特征，而公民则强调权利本身)，也就是说，这一理论首先通过赋予所有单元以“参与者”的概念来遮蔽各单元之间的不平等事实。而就治理的实践来看，这些参与者之间仍然存在着“中心”与“边缘”的区分，这种不平等的差异是不可能通过统一名称的方式被消除的。更严格地讲，当我们考虑到治理的中心—边缘结构时，我们就会发现，西方的“参与”概念及其理论实际上主要指向的是那些原本根本无法参与到决策和行动当中的“外围”单元，也就是说，只有“外围”才有参与与否的问题，当某个“外围”以某种方式被纳入到一个原本被中心把持的决策圈中时，他们从“外围”进入到了结构之中，进而被认为“参与”到了某项事务之中。但事实却是，他们在整个中心—边缘结构中只能存在于“边缘”。简言之，“外围”通过参与的方式实现了从“外围”到“边缘”的跃迁，这种角色的升迁显然是受外围欢迎的。而作为中心，他们原本就是决策者，根本无所谓参与的问题[6]。
西方的参与治理理论的提出是相当自然的，它遵循了一贯的线性思维逻辑。正如麦克卢汉指出的，工业化过程中兴起的拼音文字、印刷和电影等“热媒介”由于已经提供给了人们足够多的内容从而剥夺了人们的参与，或者说使得人们参与的欲望和能力都蜕化了。同样地，西方民主在设计之初实际上也是排斥公民对治理实践的参与的，因为民主被认为已经足以实现人民对国家的统治了。也就是说，在西方工业社会的初期，许多社会单元完全没有参与到具体的治理事务当中，他们是作为“外围”而存在的。而到了工业社会后期，人们意识到了这一问题，于是很自然地就提出了参与的问题。从权利的角度来看，由于公民的权利是工业社会得以确立的一个重要基础，对各种权利的不断强调也成了人们思考和解决一切问题的出发点。这样一来，当人们发现民众在政策制定等治理实践中的缺失，自然而然就提出了赋予民众以“参与权”的方案。尤其是，当参与的技术性难题由于技术进步得到解决的时候，西方式的“参与”就呼之欲出了。
相关期刊推荐：《城市发展研究》创办于1994年，是中国科学技术协会主管，中国城市科学研究会主办的刊发探讨如何应对我国城市发展面临的一系列挑战的研究成果的学术性刊物，刊载城市规划、城市地理、城市经济、生态学以及相关学科的文章。国内外公开发行。目前杂志下设专栏有城镇化、区域与城市、土地利用、城市规划、低碳生态城市、住房保障、城市经济、历史文化名城保护、社区建设、生态与环境、城市设计、城市减灾、城市文化等栏目。
即使对于麦克卢汉这样已经认识到中心—边缘结构问题的学者，在思考未来的时候依旧回到了对参与的强调中，“参与”是麦克卢汉关于未来设想———“地球村”———的一个重要方面，“在电力时代，我们的中枢神经系统靠技术得到了延伸。它既使我们和全人类密切相关，又使全人类包容于我们身上。我们必然要深度参与自己每一个行动所产生的后果。我们再也不能扮演读书识字的西方人那种超然物外和脱离社会的角色了。”[7]罗尔斯在谈到参与原则时也说道，“既然宪法是社会结构的基础，并且是用来调整和控制其他制度的最高层次的规范体系，那么每个人便都有同样的途径进入宪法所建立的政治程序中。当参与原则被满足时，所有人就都具有平等公民的相同地位。”[8]相反，加尔通的表述则明确揭示了西方式“参与”的虚伪性(尽管他没有着重讨论这一问题)，对于中心与边缘而言，“一边是为了参与到行动者之间的互动而被迫采取一定的行动者内部发展模式;而另一边却截然不同，他们无需如此，他们能够自由决策，而不受整个社会机制的胁迫。”[9]这就是在既有的中心—边缘结构内呼吁西方式“参与”的实质或结果。对于外围而言，要么参与到结构中成为边缘，要么完全游离于结构之外，在这两种“选择”之中，外围通常会选择前者，但接受前者也就意味着要接受整个结构，意味着“被迫采取一定的”发展模式。而对于中心，他们不存在是否参与的问题，他们本身就可以自由决策。
在传统的具有中心—边缘结构的治理体系中，西方式“参与”就只能成为形式化的参与，即使制度设计者怀着良好的心愿，也会被整个结构改造为被中心控制的形式上的参与。参与的形式化反映在，对于参与者、参与条件、参与形式与过程甚至参与结果都是被中心严格设计和控制的，因为中心显然不希望“参与”成为决策中的一个不确定性因素，他们希望将一切可能的不确定因素都纳入可控的范围内。即使承认和呼吁所有主体的所谓“参与权”，所有主体也并非都有参与的能力和欲望;即使确实有了参与行为，他们的声音是否被认真地倾听，是否真正被反映到了决策当中都是值得怀疑的;纵使参与者的某些声音汇聚成了某种来势汹汹的声浪而使中心决策者不得不认真考虑，中心也有能力只在形式上对此表示尊重和回应。这些问题在不破解治理的中心—边缘结构的情境下都是值得怀疑的。也就是说，从西方的“参与权”到平等参与的实质之间存在着巨大的鸿沟，在中心—边缘结构面前，这种参与往往无法实现其预期的目标，反而会让不平等的中心—边缘结构变得更加温和与隐蔽，让边缘产生麻痹，认为自己已经可以参与决策了。
简言之，在中心—边缘的治理结构未得到破解之前，西方参与治理理论所倡导的“参与”很可能会沦为简单的形式，而实质上仍然是中心与边缘间的不平等。事实上，从西方的参与民主理论所遭受的境遇就可以看出这一点，正如在中心—边缘结构内谋求参与最终导致的只是再一次的结构化(将外围卷入结构之中并成为边缘)一样，在代议制民主仍然是西方国家实现治理的主流模式的情况下，谋求参与民主的结果就只能是“向代议制民主妥协”，最好的情况也只能是，“不是对代议民主的取代，而是补充”[10]。在我们引介西方的相关理论和主张时，有必要对其进行仔细的甄别，才可能构建符合中国现实的城市治理模式，进而促进社会公众真正成为城市治理中的治理主体。
2结构外的理论尝试:西方的“多中心治理”及其反思
在20世纪后期出现的几乎所有有关治理问题的西方式思考中，对传统治理模式的一个共同的批判都指向了对某种单一权威的批判，而这种批判在建构未来治理理论方面则指向了治理主体的多元化。其中，西方的多中心治理理论对这一点做出了最突出的强调，甚至在一些学者看来，所有指向治理主体多元化的理论或者包含这一观点的新的治理理论，至少在形式上，都可以被纳入多中心治理的理论谱系之下，或者说，“多中心治理成为这场新的治理的‘革命纲领’”[11]。而城市治理则是这方面一个较为独特的领域，其特殊性反映在“多中心”所代表的双重意涵上。一方面，在空间分布的意义上，“多中心”意指区域规划与发展必须从传统的中心—边缘格局转向多重中心;而另一方面，在治理的意义上，“多中心”则意味着，城市治理要从少数精英决策的模式转向多元主体共同治理的模式[12]。
与诸如西方参与治理理论这些没能意识到中心—边缘结构进而也只能在既有结构内进行小修小补的理论努力相比，西方的多中心治理理论(至少其中的部分学者)则是在认识到了中心—边缘结构的前提下进行理论思考的，同时也在一些层面上提出了打破这一结构的要求。但是，总的来说，这一理论的缺陷，一方面在于其不全面性和不彻底性，即对于中心—边缘结构的认识的不全面，以及在提出打破中心—边缘结构的行动要求时所表现出的不彻底性;另一方面，在于建构中心—边缘结构的破解方案时通常又不自觉地回到了中心—边缘的思维模式之中。因此，在一定意义上，我们可以将西方的多中心治理理论称为中心—边缘结构外的一次理论尝试。
迈克尔·博兰尼(MichaelPolany)在《自由的逻辑》中的相关论述通常被认为是多中心(Polycentricity)概念的源头。博兰尼首先阐述了科学共同体的组织问题，他认为科学和学术得以发展的重要原因就在于它是一种多中心的相互协作的组织，而不是由某个单一权威加以统合和支配的结构，也不同于个体追求个人利益(但不妨碍他人同样权利)的功利主义。“将选择及探求各自问题的机会给予那些成熟的科学家，被设定为在公共的事业当中，所有科学家协同努力之最佳利用的结果……而任何靠上级权威的指令来进行配合的企图，都必定会破坏他们之间合作的有效性。”[13]由于多中心共享着一个共同的价值和理想，无需单一权威加以协调，他们就可以自发地形成合作的状态。显然，博兰尼所描绘的并不是现实的科学共同体，而是他关于这一共同体的幻想。在现实中，科学共同体内部也明显分化为由少数人组成的核心圈层和数量众多的边缘者，中心圈定义着整个科学圈的出版标准、创新标准和评价机制，而边缘者只能努力在这些标准下行动。更重要的是，在工业社会中，所谓科学家只是科学从业者罢了，科学共同体不可能是全社会中一个独立的有着某种共享价值的“象牙塔”，社会中权威的力量显然会辐射到社会的每一个角落，包括科学从业者中间，在那里，同样存在着单一权威协调的事实，少数人掌握权威，多数人膜拜权威。
这样一来，博兰尼以科学共同体的观点引申到其他社会现象所做的阐释也就站不住脚了。事实上，这可能是他所预设的论述目标所决定的，那就是否定“唯一中心的计划化”的计划经济，而宣扬资本主义的自由市场。将工业社会生产体系中的多个工厂称为多个生产中心，这种“多中心”无论如何都不是我们在中心—边缘结构的意义上所讨论的多中心。博兰尼声称，每个生产中心根据市场上其他主体的行为调整自己的行为，就像每个科学研究者在其他研究者的理论的基础上进行借鉴与批判所做的调整一样，总体的自由秩序就是这样形成的。为此，他还构建了著名的“负重六边形”的多中心结构对此加以说明。如果将这种观念视为多中心，如果认为放弃了所谓的计划经济而接受资本主义的利润获取机制就是多中心的话，那么我们说，它仍然是在既有中心—边缘结构内的挣扎。首先，这种观念未能将多种具体的社会形态放置在“工业社会”的大概念下进行解读，当我们尝试寻找二者的共同点时，所有的经济组织形式都包含了一定的计划因素和市场机制。类似地，如果我们采用抽象的总体视角去观察一个社会，也就不会将其中的科学共同体视为某种特殊的存在物了。其次，资本主义世界体系本身就是中心—边缘结构的。当我们考虑到诸如普雷维什、依附论以及加尔通等人关于资本主义世界体系的中心—边缘结构的论述时，我们就会看到，博兰尼的多中心根本就是虚假的，甚至可能导向对中心—边缘结构的维护。第三，博兰尼的多中心仅仅是从经济视角出发的，而中心—边缘的结构视角显然寻求的是对经济、政治和社会的综合分析。这样一来，当后人试图从他的理论中寻找闪光点去思考公共领域中的问题时必须谨慎，这种多中心“无法脱去其价值背后利润获取的‘固有记忆’，这是与公共领域治理基本原则不相符合的”[12]。
奥斯特罗姆的多中心仍然如此，尽管他将经济多中心的观念用来思考公共领域的问题，但是，他所谓的多中心同样只是将那种单一权威的集权体系作为批判对象。在奥斯特罗姆看来，美国的宪法和联邦体系就是多中心的，甚至按照他的理解，任何现代的存在权力分立与制衡的政治体制也都可以被称为多中心的，因为能合法使用强制性权力的不再是某一个人，权力———具体地说，决策的权力———是分散的。“如果一个政治体系具有许多相互独立的决策中心，那么我们就称它是一个多中心(Polycentric)的政治体系。”[14]在这个意义上，奥斯特罗姆指出，在多中心与单一中心之间是紧密关联的，一个单一中心的体系并不完全排斥多中心的存在，因为在奥斯特罗姆的定义中，似乎单中心与多中心只是具有决策权的人数与服从权力的人数之间的比例关系的问题，“在任何政治体系中都必然存在着决策能力的不均衡分布现象……在单一中心(Monocentric)的政治体系中，在享有‘最终权威’的人与那些服从于这一权威的人之间，他们在决策能力上是极度不平等的。而一个多中心政治体系的本质特征在于……‘治者’与‘被治者’之间在权威上的不平等是被特别限制的，以至于‘治者’也要服从于法‘治’，并且被要求服务于‘被治者’。”[14]显然，这样的多中心仍然是中心—边缘结构型的，因为工业社会的任何一个治理结构都明确规定了治者应当受制于法律，但是，这些规定丝毫没有改变中心与边缘之间的不平等格局。反过来说，也正是因为他们没能意识到中心—边缘结构的存在，他们甚至认为在单中心和多中心之间是相通的。
