改革开放以来，中小学校长负责制在学校发展中发挥着重要作用。随着教育发展迈入新的阶段，中小学校长负责制在学校管理中也遇到了一些深层次发展的“瓶颈”。可否用一种新的角度去重新审视这一制度，并重建这项制度?用现代治理理论去分析中小学校长负责制运行则是一个很好的途径。
一、背景分析
1.中小学校长负责制发展背景
从新中国成立至今，关于中小学校领导管理体制进行了多次的变革发展才确定了今天这样的体制，这是一个不断完善的过程。今天各中小学校正在实行的中小学校领导体制是在1985年5月确立的。在当时改革大潮中，校园领域同样也进行着变革的思考。1985年5月，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，明确提出“学校逐步实行校长负责制”，同时要求“有条件的学校要设立校务委员会作为审议机构，建立健全教职工代表大会制度以加强民主管理和民主监督”。1993年又颁布了《中国教育改革和发展纲要》，进一步明确了学校内部和领导结构方式和校长的地位与权限。
2010年7月，党中央、国务院召开改革开放3O多年来第四次全国教育工作会议。会议动员全面贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》，在这份纲要中，要求完善普通中小学的管理制度，包括校长负责制、校务会议等制度的完善。这是政府为了能更好的提高现代学校的管理效能，提高基础教育质量提出的纲领性文件。
从这些政府教育管理性文件中，我们可以对中小学校长负责制有一个比较明确的认识，那就是：“上级党委和教育行政部门进行有效领导，学校党组织要充分发挥政治核心作用和监督保证作用，校长对教育教学和行政工作全面负责，教职工和学生参与民主管理，三者有机结合，缺一不可。它是一个以校长责权为核心内容的整体结构概念，由四个基本要素组成：上级机关领导、校长全面负责、党支部监督保障和教职工民主管理。”
这种制度是在马克斯·韦伯的官僚制理论基础上建立起来的，在很大程度上延续了政府行政管理的模式，是在改革开放大环境中对“效率”追求的回应，当然在一定程度上有效的推进了中小学教育管理和教学工作。随着改革的进一步深入，中小学校长负责制在运行的过程中，也逐步暴露出了其深层次的问题，影响到学校管理质量、教育教学工作，更有甚者影响到了学校的声誉。这引起了我们对这一制度的反思，用一种新的角度去重新审视这一制度。
文章运用现代治理理论去分析中小学校长负责制运行，尤其是其所遭遇到的“瓶颈”，提出重塑这项制度的思考。
2.理论基础
治理理论的代表学者是埃莉诺·奥斯特罗姆，她被称为经济学领域和公共选择学派的开创者。全球化浪潮波及到了整个世界，冲击了民主国家原有的社会体系和政治结构，并对传统的公共行政范式提出了挑战。而且这个期间，公民社会有了很大的发展，要求国家和社会之间进行良好合作，要求社会自治以及社会在公共管理中发挥作用。信息技术在新科技革命中显得尤为突出，为治理理论提供了强有力的技术支持。政府管理在这个时期遇到了诸多的问题，需要新的调节机制来做出补救。埃莉诺·奥斯特罗姆在这样的社会大背景下进行了学者的思考，提出了公共治理理论。
这个理论主要是包括三个方面：一是关注社会管理力量多元化格局，重视和关注社会组织群体势力;二是对政府的角色进行重新定位，认为政府在当代社会中发挥着极其重要的功能，但其只应是从事社会管理核心工作，而不是事无巨细进行管理;三是提出网络管理体系的治理，它指出在社会公共管理领域内，政府与其他社会组织群体势力构筑为一个相互依存体系。这套理论主要是关注于管理主体的多元化，坚持治理合法性基础的扩大化，突出治理是一个过程，主张发掘治理过程中多种积极性，追求“善治”，即一个良好社会基本秩序的宽容社会。
二、从治理角度看中小学校长负责制的运行瓶颈
1.治理理论尤其强调多元化的管理主体，各施其职，才不至于“错位”。但目前实行的中小学校长负责制在实质上是一元化的管理主体，因为从主体数量上看一所学校只有一位校长;从主体功能上看是承担责任，校长负责就是校长对学校工作承担全部责任。无论其他力量在学校领导体制中发挥什么作用，都不能取代校长，更不能替校长承担责任，当然也不能替校长行使权力。但是在实际的校长负责制运行中，不但没法发挥多元主体的积极作用，更严重的是就连校长这一个唯一的主体都发生了异化。校长负责制表现出的却是校长专权，大权独揽，导致出现权力滥用，以权谋私等不良现象的出现。
2.治理理论提出要对管理主体进行明确的定位。主体应该要在管理中发挥核心作用，且要求要从事核心的事务管理。从第一层面看，中小学校长负责制应该是校长对教育教学和行政工作负全责。但是在制度实际运行中，我国的教育行政部门深受官僚制的影响，虽然改革中一直强调要放权管理，但是实际上并没有真正放权，很多教育行政部门管理事务的职责和权力仍然牢牢控制在教育行政部门，导致了校长负责制更多的停留在形式上。校长这个“主体”真正拥有只是“虚”的权力。其主体作用也就受到限制，只是“对上负责”，而不是“对事”负责。从第二层面看，校长负责制的这个主体应该是全面负责。但是实际运行中，“全面负责”变成了“全部负责”，校长在实际工作中却事无巨细地去做每一件事，其结果当然就是低效率，又或是管理失当了。
3.治理理论提出，与一个组织有关的主体应该是共同参与组织管理，这样才是真正的系统管理。学校管理不只是校长一个人，不仅还有党支部、教职工代表大会，更还有学生家长、社区成员和学生本人。但是在实际上，校长负责制已经演变成“家长制”，党支部书记往往又是副校长，行政管理上受制于校长，支部作用易被淡化，工会主席同样也是受制于校长，监督也不了了之。学生家长和学生由于社会和历史原因，在目前是无法介入学校管理。至于社区，就更不用说了。说是共同管理，最后仍然还是校长一个人负责了，当然组织的系统管理也就无处谈起了。
因此，至于治理理论所追求“善治”的目标，在目前的中小学校长负责制运行过程中怕就难以实现了。
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三、从治理角度重建中小学校长负责制度
落实党中央、国务院《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》，用一种全新的理论来对中小学校长负责制进行重塑的思考。
1.实行多元主体民主管理。中小学校长负责制是在民主集中制的基础上，为了提高学校管理效率而赋予校长权力。强调“集中权力”的同时，更要注意“民主精神”。在学校组织内部，首先是要营造一种宽松、和谐的氛围，充分调动教师的民主和责任意识，积极参与学校的教学管理和教育工作，利用好教职工代表大会为学校决策提供建议。强化学校党支部监督，遵行“党管干部”原则，引入校长问责制度。另外，还应推动家长和社区的介入，在这一点上学习西方国家的一些做法，建立学校——家长——社区的伙伴关系，推动家长和社会对学校管理的实质参与;这一方面我校也进行了积极的探索，如学校成立家长委员会发挥家长的力量参与学校管理，但朝着伙伴关系方面还要继续努力。
2.权力下放，明确主体职责。治理理论提出对管理主体的明确定位，因此，为了提高学校管理效率，教育主管部门应该明确把权力下放给校长，而校长要把权力下放给学校各个部门，由校(18务会来决定学校重大事情，教职工大会(教代会)实施监督，从而确保各个主体分权管理顺畅实施。这些都必须以明晰平等的制度框架进行规制，从而实现不同的利益主体平等参与学校管理活动中去。尤其是校长应该通过合理授权，从繁重的学校事务中解脱，主要致力于学校发展战略等重大问题。
3.建设系统管理组织结构。西方很多国家的校长负责制是建立在一个具有广泛代表性的董事会基础上的。稳定的家长、社会群体、学生、教师参与机制已经成为公立中小学管理制度的有机成分，他们是保证中小学校公益性的重要力量。在这些国家，校长的聘任、评价和决策都会受到社会各方面力量的牵制，受到严格监督。因此，我们可以向它们学习，各中小学校应该在上级教育行政主管部门的指导下，由教师代表、社区代表、家长代表、学生代表以及学校管理层等各方利益代表组成一个形式和内容相统一的学校管理委员会。这样就给社区、家长、学生等在原来学校管理中的弱势群体有了参与的途径，保障了各个利益主体的公益性和合法性诉求。
4.更新管理主体观念。淡化行政部门“管制”意识。权力下放之后，教育行政主管部门更多是处于“监督引导”的位置。转变校长的“官本位”思想，校长是管理者也是服务者，更多是的应该为学校和师生提供管理服务。全面提高学校教职工参与意识，通过各种宣传和制度的设计，一方面让教职工意识到自己也是学校的主人，提高其主人翁意识，另一方面是通过各项参与机制的建设，让教职工的参与意识得到制度的保障。还有就是要推动家长和社区人员能够真正参与到学校管理中来。借助于他们对学生培养的关注，激发他们的参与主动性、积极性。治理理论在中小学校管理体制中的应用还有很长的一段路要走，尤其是需要一个“善治”的社会大环境。
