摘要:所谓功能性疾病预防控制网络，是指包括疾病预防控制中心在内的各类专业卫生机构，社区、社会组织、志愿者团体、企事业机关等相关组织，政府及行政管理部门，各类健康保险，个体、家庭等全社会共同参与疾病预防控制事业的共治体系。在此体系内，各功能载体应发挥其独有的作用并形成合力共同推进疾病预防控制事业的发展，提高广大人民健康水平。
关键词:疾病预防控制网络;功能载体;职能
新世纪初，原卫生部下发了«关于疾病预防控制体制改革的指导意见»(卫办发〔2001〕112号)，将原先卫生防疫站的卫生执法、监督职能从卫生防疫站划出，成立了卫生监督所(局);将有关卫生事业单位中的疾病预防控制和公共卫生技术管理及服务的职能集中，并新增慢性非传染病防制等公共卫生职能，更名疾病预防控制中心[1]。2002-2004年，全国各地陆续成立了疾病预防控制机构，国家、省、地、县四级疾病预防控制体系逐渐形成。2003年传染性非典型肺炎危机后，党中央、国务院明确提出要加快全国疾病预防体系建设。2005年«关于疾病预防控制体系建设的若干规定»(中华人民共和国卫生部令第40号)进一步明确了国家、省、地、县四级疾病预防控制机构的职责，疾病预防控制机构的工作重点，同时明确提出县级以上地方人民政府卫生行政部门要加强城乡基层预防保健网络的建设[2]。
新世纪以来的一系列政策文件为规范疾控体系建设提供了良好的政策环境和制度保障，经过十余年的建设，我国已基本建立起了覆盖城乡、功能不断完善的疾病预防控制体系。
但随着经济社会的快速发展和人口结构转型，疾病预防控制工作仍面临诸多挑战。一方面，传统的传染病防控形势依旧严峻，新发突发传染病时有发生;另一方面，恶性肿瘤、心脑血管疾病等慢性非传染性疾病已经成为我国居民主要死因，疾病防控的任务仍然艰巨，现有的疾病预防控制体系难以满足基于健康的“人民日益增长的美好生活需要”，疾病预防控制体系需要进行重新定位和发展。
从供方来讲，制约疾控事业发展的一些因素也逐步显现了出来。如预防为主的卫生工作方针并未得到落实，各级疾病预防控制中心的职能边界模糊不清，在工作中越位和缺位同时存在，疾控体系面临着职能碎片化、缺乏有效的整合、效率不高等发展的瓶颈和障碍[3]。此外，医疗机构落实疾控职能不力，医疗健康保险没有充分融入疾病防控，社会组织、志愿者参与疾病防控的动力、机制、组织管理等都存在制约因素，社会资本参与疾控体系建设缺乏政策依据，企事业机关组织参与疾病防控的责任无法有效落实，政府及相关行政部门在疾控体系治理中法律机制、市场机制的运用缺乏及行政机制过度运用同时存在。简而言之，在“健康中国2030”规划纲要的指引下，在健康中国战略要求政府、社会和个人都树立起健康优先的发展理念的背景下[4]，覆盖全社会的疾病防控网络并未形成，这也迫使我们重新思考疾病预防控制网络的构建以及各功能载体在整个网络中的具体作用和职责。本文对功能性疾病预防控制网络的内涵、构建及各功能载体的作用及职能进行阐述，旨在促进我国疾病预防控制事业的发展。
1构建功能性疾病预防控制网络
本文认为，所谓功能性疾病预防控制网络，是指以整体性治理为理论基础，在以政府主导下健康融入所有政策为机制的多部门参与协作管理下，以疾病预防控制中心为技术核心，以其他医疗卫生专业机构为平台，以各类健康保险为激励，社区、社会组织、志愿者、企事业机关等相关组织的充分参与和协同治理为手段，以个体、家庭为基础的全社会共同参与的疾病预防控制网络。
以疾病预防控制中心为核心的专业疾病预防控制体系的建立只有十几年的历史，很多工作都处在探索阶段，很多职能边界还比较模糊。在社会上形成一种遇到疾病防控的事情就找疾控中心的做法，而疾控中心自身由于受定位的限制，可能一些该做的事情没有做，该落实的职能没有完全落实。
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譬如慢病防控，该职能的落实是全社会的共同责任，不能因为有了疾病预防控制机构就把所有的防控责任交给他们来落实。因为受到单位性质的约束，有很多职能疾病预防控制中心无法落实，甚至无法推进。譬如HiAP就必须由政府来主导。那么，慢病防控的相应功能就必须分解到社会的每个成员共同承担。政府主要承担相应政策、宣传、资金等公共品的提供;卫生行政部门负责专业职能范围内的公共品提供;其他政府相关部门负责与慢病防控相关政策的落实及系统内部慢病防控工作的履行;各级疾病预防控制中心负责政策咨询、技术研究、指导、培训等专业工作的落实;医疗机构负责病人的健康教育、治疗性预防以及传染病防控等职能的落实;社区卫生服务机构负责基本公共卫生均等化项目所要求的针对慢病防控职能的落实;家庭和个体应当从生活入手，主动采取积极的生活方式预防疾病，基本医疗保险应当对家庭或个人采取积极的的疾病预防工作给予相应的激励;企事业机关等组织必须在组织内部开展以慢病防控为主要工作对象的健康管理;社区应当在辖区社区卫生服务中心或乡镇卫生院的帮助下协同治理辖区的慢病防控工作
这些疾病预防控制职能实施或落实的实体，姑且称作疾病预防控制功能性载体，他们都是疾病预防控制职能的实施者。
2疾病预防控制功能性网络的载体及其主要职能
在全国卫生与健康大会上，习近平同志强调，“在基本医疗卫生服务领域政府要有所为”。1988年美国医科院发表的«公共卫生的未来»报告，将政府对于公共卫生的核心功能定义为三部分:评价、政策研究和保障”[5]。
强调政府在疾病预防控制体系建设中的主导地位，需要各级各部门树立将健康融入所有政策的理念，切实加强领导，把加强疾病预防控制、保障公众健康作为政府为民办实事的重要内容。一是加强疾病预防控制体系总体规划，把人民健康放在优先发展战略地位。将健康融入所有政策，把功能性疾病预防控制网络建设纳入区域和行业“十三五”规划，做好顶层设计，科学发展[6]。二是健全以重大疾病防控工作协调机制为核心的工作机制。坚持政府强有力的领导，充分发挥重大疾病防控工作协作机制的作用，统筹协调管理以重大疾病防控为重心的疾病预防控制工作，加强沟通合作，落实部门责任，及时解决防控工作中的重大问题，形成全社会共同参与疾病防控的良好局面。三是为疾病预防控制相关职能的开展提供必要的能力和物质保障;四是做好疾病预防控制相关工作的宣传发动。任何一项政策的履行或工作的开展，离不开政策的开发和对社会的发动，此项工作是政府及相关职能部门的重要职责。简而言之，政府在疾病预防控制工作中应当发挥其公共品提供的职能，做好规划、完善政策、提供保障、理顺机制，促进协作和宣传发动等工作。
按照«深化党和国家机构改革方案»提出的要求，国家卫生健康委员会负责“监督管理公共卫生”[7]。所谓监督，字面理解就是察看并加以管理。因此，可以推理为卫生行政部门对于包括疾病预防控制在内的公共卫生工作的重点就是管理，即各级卫生行政部门负责辖区内公共卫生的计划、组织、领导、协调和控制。就疾病预防控制工作而言，卫生与健康职能管理部门应当履行以下管理职能:一是计划职能，即根据本地人民群众对疾病预防控制事业的要求，在党委和政府的领导下，结合本地社会经济的发展需求制定本地区疾病预防控制工作的战略规划。二是组织职能，即根据战略规划的目标，设计一套能够完成此战略目标的高效运作的疾病预防控制组织体系。三是领导职能，即通过自身的行为方式来影响疾病预防控制工作，带领辖区功能性疾病预防控制网络为实现共同的战略目标。四是协调职能，即调整管理组织中各部门、各环节的相互关系，使之配合得当，包括组织内部和组织与外部环境的协调。因此，卫生行政部门的主要任务是建立各种协调机制，协调功能性疾病预防控制体系内组织之间的关系，保持各组织的必要沟通和信息共享，充分保障战略目标的实现。五是控制职能，管理者为了保证实际工作与计划的要求一致，按照既定的标准，对组织的各项工作进行检查、监督和调节的管理活动。该项职能，具体来讲就是通过督办、督导、检查、考核等具体措施，促进各相关功能载体落实疾病预防控制职能。
从另外一个角度看，各级卫生行政部门应该更多地将职能的履行放手交给功能载体，如疾病预防控制中心在内的专业机构，而不应该利用其行政机制对这些功能载体从事的工作进行过多的干预。尤其是专业机构本身的专业性远远超过了行政机制本身的能力范围，一些越位的干预行为往往会降低疾病预防控制工作效率，产生偏差甚至错误。即使在遇到一些突发公共卫生事件或突发社会问题时，表面看起来行政机制更及时有效，但其实背后往往忽略了法律的约束力。可以预见，在目前更加重视依法治国的大背景下，依靠法律机制来约束相关专业功能载体履行其疾病预防控制相关职能会更加有效。
卫生部关于印发«关于卫生监督体制改革实施的若干意见»和«关于疾病预防控制体制改革的指导意见»的通知(卫办发〔2001〕112号)[1]明确提出，疾病预防控制机构是政府举办的实施疾病预防控制与公共卫生技术管理和服务的公益事业单位。«关于疾病预防控制体系建设的若干规定»(中华人民共和国卫生部令第40号)[2]指出，疾病预防控制机构的职能是:疾病预防与控制、突发公共卫生事件应急处置、疫情报告及健康相关因素信息管理、健康危害因素监测与干预、实验室检测分析与评价、健康教育与健康促进、技术管理与应用研究指导。中央编办、财政部、国家卫生计生委关于印发疾病预防控制中心机构编制标准指导意见的通知(中央编办发〔2014〕2号)指出[8]，疾病预防控制中心是从事基本公共卫生服务的公益性事业单位，不承担一般性医疗服务职能。其主要职责是:①传染病、寄生虫病、地方病、非传染性疾病等预防与控制;②突发公共卫生事件和灾害疫情应急处置;③疫情及健康相关的信息管理，开展疾病监测，收集、报告、分析和评价疾病与健康危害因素等公共卫生信息;④健康危害因素监测与干预，开展食源性、职业性、放射性、环境性等疾病的监测评价和流行病学调查，开展公众健康和营养状况监测与评价，提出干预策略与措施;⑤疾病病原生物检测、鉴定和物理、化学因子检测、评价;⑥健康教育与健康促进，对公众进行健康指导和不良健康行为干预;⑦疾病预防控制技术管理与应用研究指导等。
显然，国家对疾病预防控制机构的定位与职责是明确的，疾病预防控制机构在疾病预防控制网络中起到了技术核心和关键作用。当然，由于疾控机构分为国家、省、市、县四级，其相应的任务和职责有所不同。面对新的疾病流行形式和健康中国建设的战略背景，切毋以静态和实体性的机构建设来代替功能性的网络构建，而应根据区域疾病预防控制的需求来整合区域内的各类专业资源，在地方政府的领导下，以动态和功能性疾病预防控制职能的视角来合理构建覆盖全社会的疾病预防控制网络。
除此之外，我国还有大量除了疾病预防控制中心之外的的公共卫生机构，如妇幼保健机构、卫生监督机构、公共卫生研究机构、采供血站、健康教育机构等。因此，这些机构都应该明确其相应的疾病预防控制职能。
如«关于卫生监督体制改革实施的若干意见»明确指出，卫生监督的基本任务是保障市场经济和各种社会活动中的正常卫生秩序，预防和控制疾病的发生与流行，保护公民的健康权益[1]。同时该文件还明确了卫生监督机构的具体职能。
妇幼保健机构管理办法(2006年12月19日)[9]指出，妇幼保健机构应坚持以群体保健工作为基础，面向基层，预防为主，为妇女儿童提供健康教育、预防保健等公共卫生服务。在切实履行公共卫生职责的同时，开展与妇女儿童健康密切相关的基本医疗服务。第六条还具体规定了妇幼机构承担的公共卫生服务内容。显然，妇幼机构也应当承担相应的疾病预防控制职能。同样，笔者也认为采供血站、公共卫生研究机构等也应当承担其职责范围内的疾病预防控制职能。
随着医学科学的发展、医学模式的转变以及人民群众对医疗卫生服务需求的不断增长，医院的功能已经逐渐从单纯的诊疗护理病人向疾病的预防、保健和康复发展。医院的主要功能是提供以医疗服务为主，并开展预防、保健、康复等服务;承担与其相应的临床教学培训和科学研究等任务，同时承担部分公共卫生任务，如健康教育和健康促进等;应对突发事件的紧急医疗救治，支援基层医疗机构等。
虽然«关于疾病预防控制体制改革的指导意见»等文件没有明确医疗机构应当承担的疾病预防控制职能，但其他相关法律法规却对医疗机构承担的疾病预防控制职能做了明确的规定。
首先，应当强调，各级医疗机构是疾病预防控制网络中的重要组成部分。«医疗机构管理条例»(1994年2月26日国务院令第149号发布)第三条明确规定，医疗机构以救死扶伤，防病治病，为公民的健康服务为宗旨。医疗机构在预防疾病，履行疾病预防控制职能方面具有不可推卸的责任[10]。其次，相关法律法规对医疗机构在传染病防治等疾病防治过程中的职责做了明确规定。«中华人民共和国传染病防治法»(2004年8月28日主席令第17号公布)在第二章“传染病预防”第二十一条中非常明确地规定了医疗机构在传染病预防中的责任，并在其他章节明确了医疗机构的疫情报告、疫情控制、医疗救治职责及法律责任等条款[11]。«中华人民共和国职业病防治法»也对医疗机构在职业病诊断与病人保障等方面的责任做了规定[12]。与此同时，«医疗机构管理条例»(1994年2月26日国务院令第149号发布)第三十八条规定，医疗机构必须承担相应的预防保健工作，承担县级以上人民政府卫生行政部门委托的支援农村、指导基层医疗卫生工作等任务;第三十九条规定，发生重大灾害、事故、疾病流行或者其他意外情况时，医疗机构及其卫生技术人员必须服从县级以上人民政府卫生行政部门的调遣[10]。
突发公共卫生事件应急条例第三十九条规定，医疗机构收治传染病病人、疑似传染病病人应当依法报告所在地的疾病预防控制机构;第四十二条规定，有关部门、医疗卫生机构应当对传染病做到早发现、早报告、早隔离、早治疗，切断传播途径，防止扩散[13]。
第三，执业医师法第二十二条[医师的执业义务]明确说明，医师在执业活动中履行下列义务:宣传卫生保健知识，对患者进行健康教育。乡村医生从业管理条例第二十四条也明确规定乡村医生在执业活动中应当履行“向村民宣传卫生保健知识，对患者进行健康教育”的义务[14]。
卫生部关于印发«关于卫生监督体制改革实施的若干意见»和«关于疾病预防控制体制改革的指导意见»的通知(卫办发〔2001〕112号)明确提出，要将疾病预防控制工作纳入社区(乡镇)卫生服务，在上级疾病预防控制机构的指导下，做好以下工作:①面向社区，面对家庭，规范管理社区卫生防病;开展以社区为基础的健康教育与健康促进。②在上级疾病预防控制机构统筹指导下，承担社区的传染病、地方病、寄生虫病和慢性非传染性疾病防治、老年保健、精神卫生等技术工作。③开展除四害、改水改厕的技术指导和初级卫生保健的管理和服务工作。④实施计划免疫和预防接种工作。⑤做好疫情、中毒及危害健康污染事故的报告，并协助上级业务部门调查处理。⑥公共卫生、疾病预防控制、预防保健信息的收集和报告。⑦配合上级业务机构开展预防保健应用性调查研究。⑧完成卫生主管部门交付的有关任务[1]。
按照«关于疾病预防控制体系建设的若干规定»(中华人民共和国卫生部令第40号)第三十条的规定，乡(镇)卫生院、城市社区卫生服务中心，在上级疾病预防控制机构的管理指导下，承担基层疾病预防控制工作，坚持预防为主、防治结合的方针，做好以下工作:实施预防接种工作;传染病疫情、疾病与公共卫生事件相关信息报告;指导有关单位和群众开展消毒、杀虫、灭鼠和环境卫生整治工作;开展健康教育，普及卫生防病知识;承担乡村(社区)疾病预防控制的具体工作;受县级卫生行政部门委托承担公共卫生管理职能[2]。
乡镇卫生院管理办法(试行)(卫农卫发〔2001〕61号)第九条规定，乡镇卫生院以维护当地居民健康为中心，综合提供公共卫生和基本医疗等服务。此外，如果把农村卫生室看作乡镇卫生院的延伸，那么可以从乡村医生的视角来看看他们应当承担的疾病预防控制职能[14]。乡村医生从业管理条例(2003年8月5日国务院令第386号公布)也规定，乡村医生应当承担相应的疾病预防控制职能;第二十条规定，向村民宣传卫生保健知识，对患者进行健康教育;第二十五条规定，乡村医生应当协助有关部门做好初级卫生保健服务工作，按照规定及时报告传染病疫情和中毒事件[14]。
社区(居委会、村委会)是我国社会管理中最基层的单位。社会上任何一项工作最终都将落在社区，疾病预防控制职能的落实也不例外[15]。首先，社区有社区卫生服务中心或乡镇卫生院。因此，社区基层组织应主动联系这些专业机构，总体上规划好社区的卫生工作，将疾病预防控制职能充分融入社区发展规划，协调发展。其次，社区是疾病预防控制职能的落脚点，无论是健康教育、疾病监测，还是传染病防控、爱国卫生，绝不仅仅是社区卫生服务中心这样的专业组织能够独立完成的，需要社区组织充分发动群众和社区内的一切社会力量，协同治理，共同推进。如以家庭为单位开展相关宣传发动工作，推动社区卫生服务机构开展重点人群(老年人群、妇女儿童)、重点疾病(如高血压、糖尿病、艾滋病、结核病等)的健康管理。第三，社区还需要协调社区内的其他有利于促进疾病预防控制职能的活动。如开展社区体医融合，将社区体育健身活动与疾病预防控制职能协同推进;将健康教育活动与社区科普、群众教育活动进行衔接等。
