【摘 要】“全能型”社区建设思维、叠加式引入国外社区教育经验以及学校教育经费不足与利益共同体的形成直接导致了社区教育“全能化”倾向的形成。社区教育的“全能化”看似提升了社区教育在终身教育体系中的地位，实际上阻碍了社区教育本质作用的发挥。因此，需要从社区教育本质、职能以及主体三个方面进行反思，回归社区教育应有的本源。
【关键词】社区教育;“全能化”;原因;反思
社区教育作为一种教育模式，在 20世纪 80年代中期提出来的时候，并不是一种独立的教育形态，而是作为中小学德育教育的辅助体系。后来，随着社区教育职能、范围以及主体的扩大，其在终身教育体系中的地位日渐重要，进而成为一种独立的教育形态。也正是因为社区教育在终身教育体系中地位的改变，加上各级政府的政策引导，逐渐使得社区教育走向了一种“全能化”的教育模式。社区教育发展的“全能化”尽管在一定程度上提升了其在教育体系中的地位，但也模糊了社区教育应有的职能定位以及发展方向。“全能化”教育看似是一种理想状态，但实际上会影响社区教育职能的发挥，不利于其在终身教育体系中的定位。因此，应该对其“全能化”状态进行反思，探寻社区教育发展的正确路径。
一、我国社区教育“全能化”的发展历程
我国社区教育最初是作为中小学德育教育的辅助体系而提出的。可以说，社区教育在设计与构想之时并没有形成“全能化”的思想，社区教育全能化的出现是各级政府政策引导与推动的结果，是被动产生的。[1]在推进社区教育“全能化”的过程中，其动力源自于国家提出的终身教育体系构建以及学习型社会建设的战略。标志性的事件就是 1999年国务院批转教育部的《面向 21世纪振兴教育行动计划》(以下简称《行动计划》)，该文件指出，要在全国范围内积极推进社区教育实验以及试点工作，建设社区教育示范区，通过推进社区教育发展来完善终身教育体系，进而满足人民群众终身学习的要求。当国家政策明确了社区教育的历史定位之后，各级政府纷纷响应，进一步明确了社区教育在终身教育体系中的地位与作用。2001年 6月，北京市率先响应国家政策对社区教育的定位，北京市教育委员会出台了《关于加快发展社区教育的意见》，该意见是我国第一个地方政府对社区教育定位的政策，明确要求北京市社区教育发展必须与城市体制建设与社区规划进行结合，充分利用北京市各级各类学校的优秀教育资源，在 3—5年的时间内建立起包括学前教育、基础教育、成人教育、职业技能教育以及社会文化教育在内的面向社区全体民众的社区教育体系，进而明确了社区教育的范围。客观看，北京市教委出台的这个政策，将社区教育的范围进行了充分的扩大，并将其与基础教育、学前教育进行对接，使社区教育初步具有了“全能化”的苗头。2001年 9月，上海市教委、上海市精神文明建设办公室、上海市民政局联合发布了《关于加强本市社区教育工作的意见》，该意见指出，社区教育机构除了要重视国民教育之外，还必须将正规教育与非正规教育进行结合，按照市民的实际需求，强化法律政策、思想道德、科技文化、体育娱乐、家政服务、医疗健康、心理生理、老年文化等教育内容。上海市关于社区教育的政策进一步拓宽了社区教育的范畴，推动了社区教育“全能化”的发展。
相关期刊推荐：《成人教育》(月刊)创刊于1981年，是由黑龙江省教育学院主办的成人教育刊物。本刊宣传成人教育方针政策，交流各级各类成人教育办学、教学和学习经验，探讨成人教育理论及史料，研究成人教育各专业各学科的教学方法，报道国内外、省内外成人教育的先进经验，有关资料及工作动态。
2011年 11月，教育部联合中央精神文明办、民政部在北京召开了首届全国社区教育实验区工作经验交流会议。会议肯定了全国各地开展社区教育所取得的成就，总结了相关经验，确立了上海市宝山区、长沙市岳麓区等 28个基层行政区的部分社区成为首批社区教育实验区。2017年，实验区已经发展到第六批，涵盖了全国 210多个基层行政区域的680多个社区。[2]2017年 12月，教育部办公厅正式印发了《全国社区教育实验工作经验交流会会议纪要》(下称《会议纪要》)，在这个文件中，正式明确了我国社区教育的两项主要职能：第一，立足于本社区居民技能、文化、精神以及生活多方面的需要，结合正规教育与非正规教育来开展形式多样的社区教育与培训活动;第二，组织社区民众建立学习型组织，完善社区教育的网络体系，扩大全国范围的社区教育经验交流。从教育部的这个文件可以看到，国家政策完全肯定了社区教育“全能化”的趋向，也凸显了国家政策对社区教育职能广泛性的认知与期待。
2004年 12月，教育部在总结全国社区教育实验区经验的基础上，颁布了《关于推进社区教育工作的若干意见》，(下称《意见》)，这一政策文件是我国社区教育发展史上最为重要的政策文件之一，对社区教育的内涵、职能进行了全面的定位，明确了社区教育的办学模式、办学原则、功能定位、目标任务、实施方式以及保障体系，对促进社区教育在全国范围的全面开展起到了巨大的推动作用。此外，《意见》还明确了我国社区教育十年内的发展目标，提出到 2014年使得社区居民每年参与各类培训的比率不低于 80%;并明确要求社区教育建设的师资标准，建立一支专兼职教师相结合的高素质教师队伍。《意见》通过对社区教育机构师资、课程等方面的具体规定，为社区教育的“学校化”、实体化发展提供了政策支持，间接推动了社区教育发展的“全能化”。同时，《意见》中还明确了各级政府的教育主管部门在社区教育发展中的权力范围，要求各级政府教育主管部门定期对社区教育工作开展检查与评估。此项规定对于推动社区教育的发展具有正面作用，但同时也突出了各级政府教育部门以及社区教育领导机构在社区教育中的主体地位，在一定程度上削弱了社区民众在社区教育中的地位与作用。至此，基于各级政府政策推动的“全能化”社区教育模式完全确立。
党的十六大提出建立学习型社会以来，社区教育就被视为学习型社会构建的基础，也是终身教育体系建设的基石。2010年教育部颁布的《国家中长期教育改革与发展规划纲要》以及 2012年发布的《关于加快继续教育发展的若干意见》中，均将社区教育定位为学习型社会建设与终身教育体系构建的一部分，成为国家中长期教育改革的基本战略之一。随着社会的发展，在解决了经济需求之后，人们对精神文化以及相应教育产品的需求也在逐渐加大。面对社会形势及民众教育需求的改变，社区教育的职能定位与目标任务发生了根本的改变，适时地成为推进社会大众终身学习的方式，其首要任务是满足社区民众日渐增长的精神文化生活需求。[3]
进入新世纪以来，随着计划体制的瓦解以及社会主义市场经济体制的全面建立，单位体制开始瓦解，“单位人”向“社会人”转变，进而使得社区这一基层组织体承担了原来由单位承担的部分功能，社区成为一个涵盖民众经济、社会及生活的综合性的基层组织。[4]随着社区公共服务职能的范围不断扩大及社区人口结构的变化，社区建设逐渐成为经济社会发展过程中不可或缺的一部分，“社区教育成为社区建设的一部分，进而也就推进了社区教育与社区建设的并行发展”。在社区体制变革的过程中，社区教育的功能定位与发展模式迎合了社区体制的变化，成为社区民众维系与社区联系的一种基本方式，也在一定程度上助推了社区教育的“全能化”发展。
二、我国社区教育“全能化”现象的原因分析
1?全能型社区建设思维推动了社区教育的“全能化”
随着改革开放的不断推进，计划体制开始解体，单位体制也随之解体，原来由单位承担的社会管理、服务以及社会保障的职能开始从政府主导、单位主导体制下分离，社区开始担负起这些职能。随着社区职能的扩大，国家对社区建设提出了更高的要求。正是因为计划体制与单位体制的解体，才为社区建设及其功能的发挥提供了条件。
2000年 11月，民政部在总结了全国 26个城市社区建设实验区经验的基础上，颁布了《关于在全国推进城市社区建设的意见》，该意见对社区有了明确的界定，认为社区是一定地域范围内人们组成的共同社会生活体，城市社区的范围是在单位体制改革后的居委会辖区。从这个政策文件看，社区是一个地域上的概念，其管辖权归属于居委会，居委会实际上是代表社区来行使管理职能的。居委会是街道办的派出机构，而街道办同时是城市基层政府的派出机构。居委会是城市基层政府的授权组织，属于基层群众自治组织，但其职能管理是属于政府行为而并不是居民自治。在我国政府全能型的管理体制下，其授权的居委会管理的社区，必然也是一种基于政府管理而形成的全能型社区。2006年，国务院出台的《关于加强与改进社区服务工作的意见》(下称《工作的意见》)中指出，社区是代替政府行使“一站式”服务的基层组织，在社区居民就业、社保、救助救济、计划生育、卫生健康、流动人口管理、文化体育、教育服务、安全保障等方面需要发挥主导作用。2007年，教育部、民政部联合发布了《“十一五”社区服务体系发展规划》，该文件进一步扩大了社区的职能，要求社区在便民服务、老年教育、环境保护等方面发挥主导作用。
社区职能是全能性的，服务于社区职能的社区教育其功能自然也是全能的。社区教育被当成是社区建设的一部分而纳入到各级政府社区建设政策及发展规划中，社区建设的政策实际上就是社区教育发展的政策。在政府政策助推下，社区教育的“全能化”现象就此产生。
2?对国外社区教育经验“大而全”的引进助推了社区教育的“全能化”
从 20世纪 80年代中期提出社区教育概念以来，在过去几十年的发展中，我国极为重视借鉴国外社区教育的经验及发展模式。20世纪 90年代以来，按照三级行政区划设置了三级社区教育架构。在区县一级设立社区教育学院或社区教育中心，在街道或乡镇一级设立社区教育学院分院或社区学校，在居委会、村委会一级设立社区教育教学点。其中，区县一级的社区教育学院，在办学过程中既能够为社区民众提供学历教育，还能够为其非学历培训服务。这一级的社区教育学院具备独立的办学场所与条件，在部分没有独立办学条件的情况下，与区县一级的职业学校、成人学校、职工大学、电大等在一起办学，如此一来，职业教育、远程教育、成人教育、技能培训等就成为社区教育学院的主导业务，除了这些教育服务之外，还针对具体的培训项目开展教育培 训，如 各 类 资 格 培 训、文 化 培 训、涉 外 培 训等。[5]由此，在客观上推动了社区教育学院的综合化与全能化。在街道或乡镇一级的社区教育分校或分院，通常并无独立的办学场所，往往是中等职业学校的教学点承办各类学历教育项目与非学历培新项目，同时还按照街道办、乡镇政府的要求开展精神文明建设的相关活动，该级机构起到了一定的承上启下的作用。社区教育教学点是真正立足于基层与社区的教育机构，通常设在居委会或村委会中，其开展的文化教育活动与居民生活、技能培训、文化娱乐等密切相关。综观三级办学体制，只有真正的基层教学点立足于社区且紧贴社区民众生活。
从我国社区教育三级办学体制可以看到，其在运行过程中借鉴了美国社区学院、日本公民馆等模式。但在引进国外经验的过程中，必须要认知社区教育的本质，美国社区学院、日本公民馆均只有一级模式，直接面向社区大众。我国这种三级叠加式的建设模式，是一种“大而全”模式，不仅层级多，而且教育内容庞杂，进而在客观上也加速了社区教育朝着“全能化”的方向发展。
3?教育经费的不足以及社区利益的分割也助推了社区教育的“全能化”
从理论上看，教育产品应该是一种公共产品或准公共产品，教育具有公益属性。但在市场体制下，市场经济对学校教育的影响是难免的，进而也就强化了各级各类学校的“投入 -产出”意识，也就推进了学校利益共同体的产生。[6]正因如此，各级各类学校的教育职能向社区教育延伸，在一定程度上损失了学校的经济利益。这就使得各级各类学校只有在假期或空余时间才将其教学设施或场所向社区教育开放，为社区教育的学习者提供一些免费的课程或学习资源，在教师派遣方面，也只能是少量派遣，部分地区社区教育的师资只能依赖于志愿者。这一点在社区教育基层教学点表现得尤为突出，因此，为了在最短时间内提升教学效益，社区教育不能不将其需要传递的教学内容全部纳入到这一环境体系下，间接推进了社区教育发展的“全能化”。
当然，对于社区教育机构而言，其经费同样是短缺的。《若干意见》中指出，社区教育经费的筹措，必须发挥政府主导与市场机制的双重作用，建立政府投入为主，社会、社区、个人分担的经费筹措机制。而社区教育对象是复杂的、多元的，导致了社区教育产品也必须是多元的、多层次性的，由此进一步加剧了其经费的短缺。经费的短缺，使得社区教育机构无法聘请正规学校的教师来为学习者打造个性化课程或学习模块。正因如此，部分地区的社区教育机构开始建立学校教育体制，打造社区教育实体，如上海市从 2001年就陆续在全市建立了 200多个社区学校，并有自己的专职教师团队。当社区教育开始走向实体化、学校化，加上其教育需求的多样化，其走向“全能化”自然不可避免。
