摘要:20世纪30年代，陕西爆发霍乱疫情。面对此严重突发事件，陕西地方政府采取了一系列措施，包括应急机制，同时还尝试建立有效疾病防控机制，并强对百姓传染病防治和日常生活卫生的宣传等，力图建立防治突发事件的长期机制。从1932年陕西省当局处理霍乱疫情可以看出，地方政府处理突发事件有下列特点:第一，应急措施和长期的防控措施相结合，有效地防止了疫情继续蔓延;第二，全民参与，实行军地联动机制，反应迅速，效率高;第三，卫生医疗条件差、设备落后、资金困难等，导致死亡率高;第四，由于地方政府没有建立突发事件的预警机制，缺乏必要的预见性，则是这场灾难留下的教训。
关键词:民国时期;突发事件;地方政府;霍乱;应对机制
突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
霍乱时人称为虎列拉，俗名吊脚痧，是由霍乱弧菌引起的一种急性传染病。如果治疗不及时，一至两天内就会死亡。1932年和1939年，陕西突然爆发霍乱，在群众中造成了极大恐慌，当时政府当局和社会各界积极采取措施，在短时间内消灭了这一疫情。本文通过民国时期陕西省当局处理霍乱疫情的措施来探讨地方政府对于突发事件的应对机制。
一1930年代陕西霍乱流行状况
1932年6月霍乱由河南传入潼关，后扩至陕北、陕南及关中各县。这次疫情从6月到当年10月，持续4个月，波及陕西32个县，其中1932年7、8两月疫情最为严重。疫情严重的关中各县十室九空，路断人稀，群众皆谈“虎”色变。据当时人所做的诗词《渔家傲》:“乌烟秽气腾潼关，虎疫猖獗传染，乡曲愚民死万千，真堪怜!卫生不讲更何言?跪拜土木求福佑，香火戏剧报神?无如病亡日相连，拭目看，新坟累累尸堆山。”①反映了霍乱传入潼关后的惨状。据当时报刊记载，关中东部和西部都非常严重:“大荔一日内死亡竟达40余人，华阴死者达1000余人，渭南各乡镇疫势蔓延殊为可怕。”②1932年8月，华阴死亡人数已达万人以上。③扶风等地先死者尚能由亲属用棺材入殓，继而只好用席裹，最后死骨累累，无法掩埋，就由当地政府派人拉入大土壕内堆积，形成一个个“万人壕”。一些地方居民相继出逃保命，村子出现了空无一人的情况，“据省二十余里之长安属西樊村，住户一百余家，近日以来，虎疫猖獗，…全村一场惊恐，相率迁移远避，现该村已无人烟云。”④下表是陕西省防疫处1932年对于各县患霍乱发病和死亡的数据统计，可以看出当时的情况是非常严重的。
从上表可以看出，1932年陕西35个县霍乱患者254857人，病死102243人，死亡率高达40%;此外，关中地区比陕北、陕南严重，而关中东部的富平、合阳、浦城、大荔、华阴等县的发病人数较多，远比西部县份严重。各地农村比西安市的发病和死亡率高。造成患病比例高、死亡率高的原因:首先，霍乱是一种肠胃急性传染病，高发于夏季，主要通过污染的水、苍蝇、手的传播，跟环境卫生密切相关。陕西长期以来，经济落后，公共卫生条件差，“一般人均不讲求卫生，且迷信最深，城关菜蔬瓜果混杂，乡村猪羊牲畜与灶房同室，以致苍蝇聚集，故疫气藉之蔓延。”⑥加之卫生医疗条件和检疫设备缺乏，药物缺乏，基层政府和百姓面对疫情束手无策，加大了疫情波及程度。据载:“(高陵)虎疫肆虐，救济无款，防治乏药，时未经旬，普遍全境。…(白水)所购疫苗，为数无多，杯水车薪，不敷应，…(临潼)自七月间，死于虎疫者，竟达七八百人之多，衣铺枋店早已告罄，死骸遍野，臭气熏天，群情惊慌，束手无策，只好听天由命云。”⑦群众居住比较集中，患病者在发病初期不能及时隔离和治疗，相关的饮用水和场所没有及时消毒，导致疫情迅速传播;其次，陕西从1929年起开始称为“十八年年馑”，遭受三年的自然灾害和饥荒。饥不择食，体质虚弱，引用和食用不卫生的水和食物，加大了感染的机会。1939年的霍乱则比1932年情况轻很多。
二地方政府的应对机制
面对突然爆发的疫情，陕西地方当局迅速作出了反应。主要采取了包括应急机制和长效的防治机制。
(一)建立应急机制，及时进行救治。
其一、成立防疫机构，建立决策机构，制定相关章程。陕西当局在霍乱疫情发生后，设立临时防治霍乱委员会，杨叔吉、石解人、李润泉为常委，另有9名委员，负责陕西霍乱防治事宜。⑧陕西省政府命令省立医院、平民医院，陕西省绥靖公署命令公医处、驻陕陆军医院各派医师2名、看护1名，并由绥靖公署派副官2名，迅速组织预防处。后由绥靖公署军医处派人在疫情最为严重的临潼组成虎列拉防疫处。⑨后省政府决议将平民医院改为西安临时防疫医院，专门收治霍乱病人。⑩在疫源地通关设立防治虎疫分处，派出人员分赴华阴、华县、临潼、渭南、长安等处防治。后来泾阳、华县等地均成立了专门防疫委员会，指导霍乱防治工作。
为了防止病人传播疫情给正常人，对患霍乱的病人实行强制入院的原则。“查近来平民患染时疫者迟延不赴医院医治，以致贻误病死，传染亲属，殊堪可虞，本局既负有预防之责，应强制前赴医院医治，以免扩大疫疠。”?瑏瑡在防治霍乱过程中，省会警察担负防疫任务的重要职责，和患者接触机会多。针对警员感染霍乱人数增加的情况，在安徽会馆设立专门虎疫治疗所，专门收容警员患者。1932年9月，省政府政务会议通过了《陕西省防疫处暂行组织规程》，对防疫处的职责进行了明确规定，包括传染病的防治与检查，预防、消毒、传染病例的报告、调查，生物制品的制造、传染病例学的研究等等。?瑏瑢组织规程的公布，为陕西省防疫处的卫生防疫工作提供了保障。
其二、注射疫苗，科学防治。防疫院成立后，对居民实行免费疫苗注射。首先通过了“由防疫医院无条件的(不受代价)分配疫苗于西安各公私医院，普遍注射，不得取资案”。?瑏瑣当时防疫处规定“关于由省领之防疫预苗，一概不得收费注射，每隔七日注射一次，每人以二次为限。各县应随时报告注射统计，详列姓名、性别、住址、职业、年龄、次数。”?瑏瑤其次针对西安疫情严重，部队驻扎密集，人数集中，容易交叉感染的情况，实行强制注射疫苗。“绥靖军医处昨为防治虎列拉，特召集驻省部队医药负责人员，在该处开会。…一，关于分区防治案决议，东路由四二师预防注射，西安由到会各员为预防注射，上至官长下至兵夫，一律实行强迫注射，以资严密预防。二，关于浆苗补充案决议:由本处领用，西安各部队，今日即开条具领。三，关于注射时间决议案，限最短期间，注射完毕。”?
针对药品、疫苗短缺的情况，陕西省当局向南京政府防疫处、中国红十字会等组织紧急求救。南京卫生署支援陕西疫苗5000瓶，后又增加8000瓶。上海红十字会支援数百瓶药水。并派人到上海、郑州、北平等地紧急购买疫苗和药品。?瑏瑦还在疫区实行药品管制，“昨又召集本市药房开会，意欲使各药房将所存关于防疫药品开具总数单，除留商家门口零售外，其余一律售予防疫院，以便带往各县防治。”?瑏瑧通过防疫药品管制，既保证了急需药品的供应，也避免了药贩哄抬药价，保证了防治顺利进行。省防疫院注射疫苗1万多瓶，接受注射者60多万人，有效地遏制了霍乱在陕西的继续传播。
其三、实行病人隔离，关闭娱乐场所，实行交通管制。西安作为人口最集中地区，也是防疫重点区域。省政府为了防止西安疫情蔓延，采取了一系列措施。7月份，省防疫处要求绝对禁止瓜果进城，对蔬菜严格检查，实行全城大消毒，公共厕所及垃圾堆由公家负责消毒。?瑏瑨从8月开始，陕西省政府命令将所有娱乐场所关闭一周?瑏瑩，8月10日省政府又命令各机关禁止一切宴会。禁止屠宰一周，“省政府以腐败肉食、生冷食物，食之最难消化，且易生病，当此虎疫流行时期，急应禁止售卖，冀免疫情扩大，昨特令饬省会公安局转饬禁屠及禁售生冷食物一周。?瑐瑠对于疫情传播的重点路段，由军警设点进行检查，并对部分区域实行交通管制。临潼是陕西传播霍乱疫情最早和最严重的地方之一，为了防止向西安扩散，在7月初断绝临潼到西安的汽车一周，实行交通管制。?瑐瑡浦城发现疫情后，由公安局和防疫处配合，严查瓜果等食品，严禁青菜等进城。1939年疫情流行期间，陕西省当局便下令取缔了所有无卫生设备的食品摊贩及酒楼饭馆。?
霍乱在陕西蔓延的一个重要原因是卫生条件差，因此在这一时期政府采取多种措施进行消毒防疫工作。临潼疫情发生后，省防疫处派委员薛道赴疫区，采取紧急措施，包括不准饮用井水、渠水，不准停放尸体，并用石灰消毒厕所及街道。五户县疫情发生后，该县县长当即派员监督清洁街区石灰杀毒，谕令罹疫死者一律速为深埋。?瑐瑣西安城内人员稠密，为防止传染，8月份公安局下令严禁在城内埋葬死尸。要求各商住户一律铺洒石灰，用于消毒。?
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提要 本文就霍乱在世界及中国的流行现状进行了阐述，并从安全供水、改善居住条件、加强食品卫生管理和宣传教育、疫情监测、菌苗的研制等方面提出了霍乱的防制对策。
政府积极开展卫生运动。潼关县公安局长带领警员冒烈日上街打扫卫生，并对住户宣传。浦城政府举行清洁运动大会，由驻军部队团长、公安局长、教育局长、防疫处的工作人员带头上街打扫卫生，撒石灰消毒，群众积极参与，使县城的卫生环境得以改善。1939年霍乱在陕西第二次流行时，陕西省当局统一由政府在井水中消毒，从根本上杜绝通过饮用不干净水的传播途径。?
(二)建立信息沟通机制，加强对百姓传染病防治和日常生活卫生的宣传。
由于霍乱疫情来势汹汹，加之陕西以前很少发生此类疫情，故百姓缺乏对霍乱知识的了解，而且民间对于疫情多迷信，容易造成心理恐慌。因此宣传霍乱基本知识和防控方法也成为陕西当局防治霍乱疫情的主要措施之一。宣传主要分为演讲宣传、戏剧宣传和文字宣传，劝谕市民讲求卫生，杜绝疫源。潼关发生疫情后，当局一面医治病人，一面由公安局长带领警员挨家挨户通知民众，向他们告知霍乱的危害和防疫方法，向百姓讲述讲究清洁卫生的重要性。浦城则组织驻军、地方政府和防疫处机关人员轮流上街向百姓宣传相关防疫知识。?瑐瑦还将霍乱发生原因和简单治疗方法印成小册子，分发各县，广为宣传。大荔县举办防疫宣传周活动，各区长、村长、机关人员，听取医药代表讲述防疫知识，然后深入乡村，向百姓宣传霍乱防疫法，效果明显。1932年9月，为了巩固防治霍乱成果，省防疫院仍然印了许多防疫知识，“但综览全局，默审情势，对于疫区之防疫及宣传工作，不敢稍事懈怠，致令功亏一篑。来年虽不至剧烈传染，然局部发生，势所难免，深恐各界昧于形义，过时遂仍旧没忘，瞻念前途，不寒而栗，用再付印通俗虎列拉预防法若干份，特函送民政厅，请其令发已流行之县份，使我陕民认识虎疫之为害，全体动员，努力防治，或易收效普遍，岂仅为今次之预防，明年后年以子至孙，实攸赖之。”?瑐瑧为了向百姓宣传卫生防疫知识，各地还创造了许多浅显易懂的歌谣。?瑐瑨通过宣传，逐步消除了群众的恐慌心理。
(三)预防机制的逐渐建立。
在防治霍乱疫情过程中，陕西省当局除了采取措施及时控制疫情外，也在实践中逐渐建立起了长效的预防机制。1932年后，注射疫苗成为预防霍乱的重要工作。据不完全统计，1933年全省接种霍乱菌苗18285人，接种霍乱、伤寒混合菌苗25429人。?瑐瑩1938年有95375人接受了霍乱疫苗注射，1939年有164910人接受了霍乱、伤寒混合疫苗。?
另外针对基层防疫人员缺乏的现状，当局还举办防疫训练班，培训防治专门人才，充实各县防疫机构。“省立防疫医院，前以本省虎疫流行，各县纷纷请求派医诊治，该院当即征求防疫一时派往各县，并设防疫人员训练班，训练此项人才，以济急需。闻业于前日试验，投考者九十余名，昨发榜揭晓，共取四十名，自即日起，即开始训练，两周期满派往疫区。”招考防疫员，经过短期培训后到户县、礼泉等19个重灾区进行防治，取得了良好效果。?瑑瑡1933年省防疫处开办了防疫人员训练班，招收初中以上学历20—30岁学员，学习期限为3个月，分三期分别培训关中地区、陕北、陕南学员，期满考试合格后回本县服务，从事防疫工作。?
同时，在疫情中诞生的防疫机构在疫情控制后也成为政府的常设机构。在1932年霍乱疫情基本控制后，陕西省政府于当年11月成立了防疫处，并开始自制霍乱、伤寒等疫苗，1933年5月开始在市民中推行计划免疫，免费进行疫苗注射。?瑑瑣1935年陕西省防疫处又增设了卫生实验室，将原平民医院改为附设传染病医院，专门负责收治传染病人员，此后陕西有了专门的传染病医院。1937年防疫处改组为陕西省卫生处，其防疫机构改为陕西卫生实验所，直至1949年西安解放后，由陕甘宁边区卫生署接管，改为西北卫生实验所。20世纪30年代陕西霍乱疫情后成立的防疫机构，为后来陕西疾病防控奠定了良好的基础。
1933年3月，陕西省防疫处开始编辑出版《陕防》周刊，以进行卫生宣传工作，并从上海、北京等地请来专家，筹建制造霍乱、伤寒疫苗等生物制品。
三地方政府处理应急事件的成效和特点
1930年代霍乱在陕西的流行，虽然也造成了人员死亡，但是与1928-1931年旱灾中的死亡人数相比较少，而且三个月就控制住了病情，效果也是比较明显的。从1932年陕西省当局处理霍乱疫情的措施来看，地方政府处理突发事件有下列特点:
第一、应急措施和长期的防控机制相结合，有效地防止了疫情的继续蔓延。面对突然从外省传入的霍乱疫情，陕西省当局立即成立防疫委员会，组建防疫院集中收治病人，免费向百姓注射疫苗，对军警等强制注射疫苗。由于疫苗药品不足，采取的紧急措施是一方面通过各种渠道向国民政府防疫处、红十字机构、旅汉陕西同行会等积极募集疫苗和药品，派专人到上海等疫情常发地购买药品;另一方面不等不靠，发动群众使用中国传统中医进行医治，如长安医院院长赵蕴生发明配制了虎列拉预防药水，很有疗效，扶风中医王昌的“下碱汤”，还有一些中医采用针灸等方法都取得了不错疗效。这些措施都是有效而且得当的。此外还采取了一些配合措施，例如实行交通管制，暂时中止临潼等严重疫区到西安的交通，禁止不符合卫生条件的瓜果、蔬菜、生冷饮食经营，以期在最短时间内切断疫源。这些有效措施，使得这次霍乱疫情只传播到甘肃天水等地，没有向西北腹地继续蔓延。
霍乱作为一种特殊的传染病，与季节、环境卫生和百姓日常生活习惯密切相关。所以当局在处理霍乱这场突发疫情时，采取了一些长远措施，例如开办培训班，为基层农村培养专门防疫人才，还在城市、农村展开广泛宣传活动，宣传霍乱的危害和传播途径，劝诫百姓注意日常卫生，杜绝疫源。
在地方政府和各界共同努力下，从1933-1938年，全国其他地区虽然多次爆发霍乱，但是陕西没有出现霍乱疫情。这也证明了政府在处理1932年霍乱疫情的突发事件中采取的措施是有效得力的，而且是长效机制。
第二、在实践中形成了全民参与，军地联动机制，反应迅速，效率高。陕西发生霍乱后，地方政府在最短时间内动员各方力量，特别是军警地联动。省政府得知潼关首先发生疫情后，立即指派绥靖军医处薛道五带领在省城地方医院抽调的医师赴潼关成立虎列拉防疫处，展开防治。后来随着疫情由陕西东部向中西部、北部、南部蔓延，由地方医院和部队医院联合成立了防疫院，采取多方措施进行救治和防疫。特别是军队和警察发挥了非常大的作用，部队除派军医配合地方医院进行防治外，还对交通实行管制，严格检查进入西安人员，防止疫源。在专门的卫生管理机构没有成立的情况下，警察则承担了宣传、检查卫生、井水消毒等防疫任务。同时发挥社会各界的力量，省内外慈善家和名人慷慨捐助。于右任先生捐赠药品10余箱，杨虎城夫人谢葆真捐疫苗800瓶，浙江胡子汉捐疫苗300瓶，朱子桥捐应急药水15000瓶，注射器50付，天津徐鹿苹、李定五、陕西旅汉口救灾防疫会等纷纷捐助药品。?瑑瑤社会各界所发挥的积极作用，从另一个方面也说明了地方政府在疫情宣传上也是积极有效的。
第三，卫生医疗条件差，设备落后，政府还没有建立起相关突发事件的预警机制。由于缺乏必要的预见性以及防疫措施，导致死亡率较高。1931年江淮大水灾后，瘟疫开始从河南沿陇海线往陕西方向蔓延，并且从陕西的潼关等地向西部、北部、南部发展。由于霍乱主要通过人、食物、水源传染，如果早日切断传染源，对于河南、湖北等地灾区进入陕西的交通工具和人员进行排查，是可以防止控制的。由于当时医疗设备落后，缺乏专门的防疫机构，陕西地方当局对于霍乱病情也缺乏必要的了解，因此霍乱还在河南境内没有进入陕西之前，缺乏对相关人员往来的检查、隔离、消毒等措施，以至于疫情扩展到陕西后，百姓人心惶惶，人人自危。虽然采取了一系列措施，虽然也有一定的成效，但是短短4个月付出了死亡10多万人的惨重代价。因此，建立必要的疫情预警机制，严密控制疫区人口向非疫区的流动、城市疫情向农村尤其向偏远落后地区扩张;对疫情严重的地区，采取有效的隔离措施，尤其应当采取集中统一隔离的手段，将同一疫区的病人收治到同一特定隔离区治疗，减少传染源，是控制疫情的重要手段，这也是民国时期陕西霍乱疫情防治留给今天的教训。
总体看来，从20世纪30年代陕西地方政府对霍乱紧急疫情的处理反映出，民国时期，地方政府处理突发事件的能力已经大大提高，并逐渐建立起应急领导机制、信息沟通机制、长远预防机制;在处理霍乱疫情等突发事件中，充分发挥了政府的主体作用，广泛动员群众，及时信息公开，消除群众恐慌心理，使得疫情在较短时间内得以控制，这为后来处理鼠疫、严重自然灾害等突发事件积累了经验。但是也存在一些问题，如地方政府资金紧缺，主要依靠民间有限的捐助资金，中央政府缺少有效的支援，如疫情流行期间，防疫处曾向中央政府申请疫苗5000瓶，后中央防疫处仅发给半数。同时也缺乏法律机制的保障等等。1928年国民政府内政部公布《传染病预防条例》，规定伤寒及类伤寒、斑疹伤寒、赤痢、天花、鼠疫、霍乱、白喉、流行性脑脊髓膜炎、猩红热9种疾病为法定传染病，1930年国民政府卫生部制定《法定传染病月报表》，填报内容有患病人数和死亡人数。但即使霍乱、鼠疫等疫情最严重的时期，陕西地方当局都没有相关地方法规出台，这些都直接影响到处理突发事件的效果。
