摘要: 以四川省和江苏省为例，基于两省相关政策文本，从人才界定、领域范围、资金支持、生活保障、激励措施和后期培养等方面对比分析东西部高层次人才引进政策的共性和差异，为完善我国高层次人才引进政策，确保创新驱动发展战略实施，促进东西部协调发展提供了参考。
关键词: 高层次人才; 引进政策; 文本分析
人才是创新驱动发展战略的核心要素。人才政策为发挥人才 “第一资源”提供了支撑和保障。高层次人才引进政策体现着各级政府人才工作的重心，在政策体系中具有引领性和示范性。通过西部大开发战略等国家战略引导，西部地区形成了不少人才聚集地，但西部整体在全国人才格局中的 “洼地” 位置，仍然 难 以 改 变。2017 年 1 月，教 育 部 出 台《关于坚持正确导向促进高校高层次人才合理有序流动的通 知》，要 求 “坚持正确的人才流动导向”， “不鼓励东部高校从中西部、东北地区高校引进人才”。教育部长陈宝生表示: “东部各高校，请对中西部 高 校 的 人 才 ‘手 下 留 情’! ”[1]。公 共 政 策 是 “社会权威价值的分配”[2]。尽管不能把当前东西部人才格局全部归因于相关政策，但通过比较分析东西部高层次人才引进政策，可以从人力资源专业角度了解西部地区与东部地区共性与异性，有助于更加全面地了解现状形成的原因，为国家经济全面协调发展、完善现有人才引进政策提供参考。
1 文献综述与分析框架
人才是区域发展的第一资源。高层次人才政策是各地政府为实现公共目标或解决现实公共问题，围绕高端、相对稀缺、能够创造卓越价值和贡献的人才的认定、培养、开发和利用等活动推出的制度、程序与行动。相关研究围绕如下主题进行了一系列讨论。
一是各层次人才政策体系的构建与完善。郑代良等[3 - 4]以人才政策的思想及内容转变、里程碑式人才会议召开、引智机构及组织设立等 3 个标准，分析了改革开放以来我国高层次人才政策的发展历程及其中国特色，并总结了现状、问题，提供了政策改进建议。倪海东等[5]特别针对我国海外高层次人才引进与服务的政策协调进行了研究。
二是国外人才政策的借鉴分析。郑永彪等[6]分析了美、日、德、英、法等世界主要发达国家吸引海外人才的政策，并结合对中国海外人才回流障碍的分析，给出了相关政策启示。林琳[7]着重比较了发展中国家及新兴工业经济体在海外人才引进政策方面的经验。朱军文等[8]基于 Web of Science 数据库，借助文献计量方法考察了国外科技人才国际流动。
三是区域人才政策的内容、结构和特征。盛亚等[9]以浙江省 “九五”至 “十二五”期间的政策文本为对象，分析了科技人才政策的阶段性特征。刘佐菁等[10] 依据政策颁布时间、类型、主体和文种等，对 2006—2015 年期间广东省的人才政策进行了分析。鞠炜等[11]从人才引进、培养和激励 3 个方面对京沪浙粤苏人才政策文本进行比较。朱军文等[12]基于全国省级政府海外人才引进政策的文本分析，对各省在海外人才引进规模、标准和待遇等方面进行了比较。顾承卫[13]从科研资助、薪酬个税、创业扶持等维度，分析评价了近年来各地的海外人才引进政策。陈莎利[14]等以国内 7 个城市的人才政策为分析对象，比较了经济发达地区的政策内容和结构。
此外，学者们还从更为微观的角度对女性科技人才[15]、海外青年学术人才[16]、创业人才[17]等不同类型人才政策，以及高校[18]等不同组织人才政策进行了分析。
对既有研究的梳理发现，从研究角度看，区域之间的人才政策存在不少差异之处，对比分析更容易找到现实政策的不足。从研究方法看，不同分析框架下的政策文本分析是研究人才政策的有效途径。从研究对象的地理属性看，现有研究对发达地区的人才政策研究较多，缺乏对西部地区的关注。同时，在中国人才战略规划区域实施效果评估中[19]，江苏省和四川省分别居于东部和西部的前列，具有较强的区域代表性。基于上述认识，根据对现有文献研究内容的总结和研究主题的需要，以江苏省和四川省相关政策文本为对象，拟从高层次人才的认定、资金支持、保障措施、激励措施和后期培养等方面对东西部省级政府高层次人才引进政策的共性和差异之处进行分析。
2 政策文本的比较分析
四川省和江苏省为了能吸引更多高层次人才，各自出台了一系列相应的引进政策和相关配套的措施。根据政策出台时间及其影响，本研究选取了两省共 11 项政策，其中四川省 6 项，江苏省 5 项 ( 见表 1) 。所有政策均来自各省政府官方网站。从搜集到的两省首份人才政策文件颁布时间看，江苏省在人才引进方面的行动较早。从政策标题内容看，人才引进的资金补助、人才的物质生活保障、人才的激励和培养等各方面均有涉及，两省份政策具有全面性和一定相似性。以下将根据文本内容进行分析。
2. 1 引进高层人才的界定和范围
依据国家出台的相关政策中对高层次人才的界定，四川省和江苏省相继也在引进政策中根据各自需求明确了 “高层次人才”的概念，包括对高层次人才的学历、经历、年龄等限定，也做出了对引进高层次人才领域、专业的限制，从政策文本中的规定看，两省主要以高层次人才的知识能力素质为认定依据。
( 1) 引进高层次人才的领域比较。两省在引进人才的具体领域具有较大的相似性，两省的政策中均明确提到要发展省内优势重点项目，人才领域都包括新能源技术、信息技术等高新技术领域。同时也可以看到四川省和江苏省引进政策的部分差异性: 四川省引进领域比较侧重应对经济的发展，江苏省已开始重视通过经济、文化共同发展来引进人才 ( 见表 2) 。
2) 引进高层次人才各方面条件比较。四川省和江苏省对引进的人才学历极其看重且要求很高，引进人才多数面向的是海外人才，注重获重要奖项和以往工作经验的经历 ( 见表 3) 。这些条件均是 能 力、知识素质方面的要求。另 一 方 面，两省不同政策对引进人才的年龄限制不同，但整体可以看到主要是中青年为主。四川省 “千人计划” 提到引进团队和个人有不同要求，江 苏 省 “双创计划” 针对的是创业人才与企业引进的创新人才有不同要求。
2. 2 引进人才资金支持
在人才市场竞争激烈的背景下，为了能吸引更多的海内外高层次人才，四川省和江苏省对此都给予了大量的财政投入，对已经引进的高层次人才提供较高的资助金，同时对创新创业人才开辟了 “绿色通道”。
四川省和江苏省对高层次人才引进所投入的资金还是具有较大差异的，江苏省远高于四川省的资金投入。四川省 “百人计划”中对引进人才一律给予 100 万元的资助金，而江苏省则是有针对性的分层次的发放资助金。从薪酬方面，四川省提出参考之前引进人才的薪酬以及一些补贴、提成，江苏省各地区、用人单位要求均不同 ( 见表 4) 。
2. 3 引进人才的各类保障措施
为让引进高层次人才更加安心工作，更具有积极性和创造性，四川省和江苏省从自身实际情况出发为引进高层次人才解决生活物质保障上的问题，提出相应的配套措施，包括对家属工作安排、子女上学问题、居住证、房屋问题以及医疗保险问题等。此外，为了确保引进人才过程的科学性，两省政府采取了一系列举措，包括开辟多种引进渠道、建立 “工作小组”等。此外，还提供了引进之后对高层次人才的服务计划保障，包括对高层次人才的专项性服务计划和各领域人才交流计划等。
( 1) 生活福利保障措施比较。四川省和江苏省在物质生活优惠政策上主要从住房、居住证、家属工作和子女入学、医疗保险等方面解决问题，整体方面具有相似性。四川省对比江苏省整体来看优惠政策更优渥，包括住房方面、驾驶证领取以及子女入学方面 ( 见表 4) 。
( 2) 政府相关政策保障措施。江苏省和四川省都对引进高层次人才十分重视，利用多渠道引进高层次人才，且均设立了专门负责引进人才协调工作的 “工作小组”、开设 “绿色通道”等。但具体实施的政策上还是存在着一些差异性: 江苏省在对高层次人才引进中对高层次人才的学历、工作能力等审核较严格， “工作小组”责任明显且权力集中，统一对人才的审核、资助金流向等都起到重要作用，这样可以让政策更准确的落到实处; 四川省对 “工作小组”要求是协调引进高层次人才工作，工作内容不太具体，且由于四川省提出不同人才引进由相对应的不同单位承担主要责任，这就可能造成 “多头领导”，对人才的引进标准不一致造成混乱，管理结构上不严谨 ( 见表 4) 。
2. 4 引进人才各项激励措施
四川省和江苏省均较为重视对引进人才的激励，主要都是体现在物质层面上，包括股权分配机制、奖金机制等。两省均建立了较为科学的评判标准，如依据工作绩效和工作贡献获得一定的表彰、对研究成果进行一定比例的利益分配以及鼓励高层次人才入股等进行激励。相比较而言，四川省注重对人才进行利益分配奖励，江苏省注重对人才的名誉表彰 ( 见表 4) 。
2. 5 引进人才的后期培养政策
物质条件是高层次人才的基础性保障，而长期性的保留和培养才是地方政府高层次人才引进政策的重要目的，对此两省展开了积极的探索。江苏省对后期培养人才上有更多的指导性措施，除包括每年定期委派人才进行短期学习交流、强调企业和学校合作人才交流等政策之外，还通过建设创新创业培养基地等方式加强人才长期交流。这些措施两省有一定相似性。而四川省在对人才注重知识能力培养的同时，也特别提到要注重人才的思想道德素养培养 ( 见表 4) 。
3 主要发现与政策启示
3. 1 高层次人才引进政策的共性特征
( 1) 坚持 “以人为本”。两省政策都从实际出发，注重对人才价值的体现，如在引进人才是采取高薪、高资助来吸引人才来省工作，符合当下的市场经济规律。政府也为人才的生活上提供更加优质的保障，如对人才的家属做出安排，解决了较大的后顾之忧，能让人才更能在工作的地方扎根和认真工作; 在医疗保险和平常生活服务上也是提供了更多的优惠和便利，提升了生活环境质量，解决了人才的日常起居问题，让人才更加专心和积极地为所在省做出自己的贡献。
( 2) 注重政策制定和执行的科学性。两省政府在整个高层次人才引进过程中都体现了其在制定和实施过程中的科学性。政府在制定政策时考虑周全，在政策中明确了引进人才的标准范围，依据省内关键性科研项目、企业的领域，在这些固定专业领域范围内找到所需的领军型高层次人才; 科学化和严格化的审核流程，为了落实的更好还组建了专门的 “工作小组”，专项的负责高层次人才引进工作的落实，包括审核引进人才的学历、工作能力等; 以及为了引进人才更好工作而提出的配套性措施，包括住房问题、医疗保险问题以及家属安置的问题等; 科学化的激励措施，注重对引进人才的工作绩效等多方面考察，对工作突出、杰出贡献的人才给予应有的奖励，从而提高引进的人才的工作积极性、工作效率等。
3. 2 高层次人才引进政策中存在的问题
( 1) 目标人才界定范围不合理。两省的高层次人才政策均强调被引进者的学历，且引进人才特定标准主要是要求海外留学经历，主要引进对象是海外留学的高层次人才。特别强调被引进对象之前在国内外各领域岗位上的工作经历以及在国内外获得的重要性奖项，而对高层次人才的思想品德、职业道德等方面的要求和考察关注较少。这种政策很容易导致本地高层次人才的大量流失，在客观上造成对本地杰出人才的不公平，使区域高层次人才结构失衡。同时，由于缺乏对高层次人才思想品质等方面的考察，容易造成人才引进的风险。
( 2) 区域特色体现得不充分。“人才强国”是国家战略，各省市在贯彻国家相关政策中存在某种程度相似，有一定的合理性。但从以四川和江苏两省为例的东西部高层次人才引进政策文本的分析看，在个别政策中相似度较高。譬如，两省各自的 “中长期人才发展规划纲要”中对要引进的高层次人才的专业和领域极具相似性，都提到要吸引新能源、信息电子工程、医疗等领域的人才，缺乏地域优势性领域。这种情况可能导致省域之间的高层次人才竞争加剧。四川省和江苏省本来就存在自然地理、历史、经济以及社会文化差异，相似政策的实施结果也会必然不一样。相对与江苏省来说，地处西部的四川省处于劣势，结果导致西部引进的高层次人才质量与东部相比存在一定差距，不能有效缓解当地的经济发展的滞后性，东西部的差距缩小速度将会放缓。
( 3) 对高层次人才后期保留和培养不够重视。两省份对高层次人才工作都非常重视，在引进方面投入不菲，但对怎样留住高层次人才和如何培养高层次人才上不够重视。无论是政策计划还是投入资金都比较少，还未形成较为系统和完善的培养机制。高层次人才始终稀缺，如果没有一定的人才保持率，前期引进投入会变成 “沉没成本”，长期性的研究与开发、产业发展等都会受到影响。
( 4) 政策激励机制不够完善。两省出台的相关政策中，对于高层次人才的激励存在物质化和 “官本化”的倾向。主要措施是资金奖励、股权激励等，做出重要贡献的高层次人才被授予 “杰出奖” “突出奖”，以及行政职位的升级等奖励。但对于高层次人才来说，精神上的激励可能更为重要。 “尊重人才，尊重知识”不能停留于表面，要体现出高层次人才的价值，而不是着力突出权力光环、地位光环。
4 对西部地区高层人才引进政策的建议
( 1) 拓展高层次人才的引进范围。应重视对本国高层次人才的引进，对国内领军型高层次人才给予肯定，不盲目追求海外高层次人才的引进。应重视本地高层次人才的发掘、保留和培养。本地人才对原籍省份内的生活环境更加熟悉，更能适应周围环境，对所在省份有一定的感情基础，流失的可能性较低; 对本地人才的引进，所需投入相对较少，成本更低，在资金投入、家属工作、子女上学问题以及住房问题等方面都更具优势。应加强对高层次人才职业道德素质的评定，多方位审核引进高层次人才的素质和能力。放宽对高层次人才的年龄限制，注意对优秀青年人才的引进和培养。
( 2) 引进人才的领域方向要突出区域特色。东西部地区在人文、地理、民俗以及产业基础和发展方向等方面，存在差异。在高层次人才引进政策的领域方向上，也应根据自身基础和规划有所侧重。西部地区各省应明确自身优势，发掘具有竞争力的产业，突出特色产业优势，有针对性地引进所需高层次人才。西部省份要避免盲目跟风，应扬长避短，避免与东部省份在相同行业领域开展人才引进的直接竞争。
( 3) 平衡高层次人才引进中的福利性政策和发展性政策。现行政策对高层次人才的薪酬待遇及其家属和子女的学习、工作、生活等福利性安排有着优渥的规定，能够较好地满足高层次人才的物质需求。而高层次人才一般具有高成就动机，相应地，相关政策在确保高层次人才有较高生活水准基础上，更应通过破除体制障碍、优化工作机制、加强精神激励等措施，为高层次人才工作的开展提供宽松的环境，帮助实现对自我价值、个人发展愿景的追求，提升他们的成就感、归属感。
( 4) 加强对高层次人才引进后的培养。加大政府财政支出，建设好针对高层人才的培养基地，完善好基础设施建设。鼓励高校、科研单位和企业合作，加强不同领域高层次人才的沟通交流。通过定向派遣、挂职锻炼、海外交流等方式加强高层人才的在职培训。加大对高层次人才职业道德素养方面的培训力度，重视思想道德在高层人才职业生涯中所起的决定性作用。
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