摘要：党的十九大报告中提出“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，其主要职责是对自然资源开发利用和保护进行监管。自然资源产权确权与不动产统一登记，是从根本上解决自然资源管理政出多门、多头管理、职责不清、相互掣肘等体制机制问题，加强自然资源管理的系统性和协调性，提高国家治理体系和治理能力现代化水平具有深远意义。
关键词：自然资源;产权确权;不动产登记
1 自然资源的相关内容
1.1 我国自然资源分类
自然资源是指在一定的时间和技术条件下，能被人类所利用，具备使用价值和经济价值的天然物。根据种类的不同，自然资源可以分为土地资源、矿产资源、森林资源和水资源等内容。《宪法》第 9条对自然资源的所有权作出了规定。除法律规定属于集体所有的自然资源外，自然资源都归国家所有。由此看出，我国自然资源实行国家所有和集体所有的公有制二元结构，其他单位和个人被排除在自然资源所有权主体之外。国家和集体所有的自然资源产权结构限制了自然资源的交易，但并没有限制自然资源的使用。《土地管理法》等自然资源单行法规定了单位和个人对自然资源的开发利用，如对农用地的土地承包经营权及对矿产资源的探矿权和采矿权等内容。
1.2 我国自然资源登记的对象及内容
我国自然资源登记的对象主要是自然资源产权。自然资源产权是指权利主体对自然资源的所有权和基于所有权而派生的其他权利。因此，我国自然资源的登记主要是自然资源所有权和用益物权的登记，同时包括法律允许的以自然资源为标的物的担保物权的登记。对自然资源所有权进行统一确权登记，就是要厘清国家所有和集体所有之间、不同的集体所有之间的自然资源界限，对自然资源进行统一登记，以明确自然资源的归属。
1.3 自然资源所有权确权登记依据
《宪法》规定了“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂”7种自然资源，《生态文明体制改革总体方案》提出对 6种(不包括矿藏)自然资源生态空间统一进行确权登记。《土地管理法》等法律还规定了 “土地、野生动植物、无线电频谱、海域、无居民海岛、空域”6种自然资源属全民所有。2013年年底，党的十八届三中全会提出要对自然生态空间进行统一确权登记，以加快推进生态文明建设工作。2016年年初，国土资源部公布了“十三五”规划纲要，指出要对所有自然生态空间进行统一确权登记，以界定各类自然资源的产权主体，并建立统一的确权登记系统。同年 12 月，国土资源部、中央编办、财政部、环境保护部、水利部、农业部、国家林业局等 7 部委联合印发了
《自然资源统一确权登记办法(试行)的通知》，国土资源部举行新闻发布会，对外公开发布《自然资源统一确权登记办法(试行)》。《自然资源统一确权登记办法(试行)》制定的总体思路是以不动产登记为基础，构建自然资源统一确权登记制度体系，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂及矿产资源等所有自然资源统一进行确权登记，逐步划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，划清不同类型自然资源的边界，进一步明确国家不同类型自然资源的权利和保护范围等。 2 自然资源产权确权与不动产统一登记的关系虽然国土资源部等 7部门联合出台了《自然资源统一确权登记办法(试行)》，但实践中在调查内容、确权方法、登记项目、配套体制、法律效力等方面难以有效驾驭。什么是自然资源?什么是自然资源统一确权登记?确权登记什么?如何以不动产登记为基础?自然资源的分类与调查、自然资源登记单元划分、自然资源调查数据成果应用等是开展自然资源统一确权登记必须解决的基本问题。
自然资源确权登记将以不动产登记为基础，明确对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记。
2.1 自然资源确权登记与不动产统一登记的区别
2.1.1 登记权利类型不同
自然资源确权登记主要是对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权进行登记。不动产登记是对土地、房屋、林地、草原、海域等不动产的集体所有权、用益物权和抵押权等进行登记。其中，集体所有权通过不动产登记与自然资源登记实现关联。权利类型的不同，代表了产权管理的方向不同。
2.1.2 登记目的不同
自然资源确权登记主要是划清“四个边界”，即：划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，划清不同类型自然资源的边界。笔者认为，支撑建立归属清晰、权责明确和监管有效的自然资源资产产权制度，服务于自然资源的保护和监管，实现全民参与、社会监督、共同保护是自然资源确权登记的目的。不动产统一登记主要是保护权利人的合法权益，保障交易安全，提高交易效率，确保不动产流转顺畅。
2.1.3 登记内容不同
自然资源统一确权登记主要对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权进行登记，以自然资源登记单元为基础，记载自然资源的自然状况、权属状况以及用途管制、生态保护红线、公共管制及特殊保护要求等限制情况。不动产登记对土地、房屋、林地、草原、海域等不动产的集体所有权、用益物权和抵押权等进行登记，以不动产单元为单位，主要记载不动产的自然状况和权属状况等。
2.1.4 登记申请方式不同
自然资源确权登记主要由政府组织开展;不动产登记遵循的是依申请登记，主要由权利人申请启动。
2.1.5 管理的侧重点不同
自然资源确权登记和不动产登记，由于登记的权利类型和管理方向不同，登记的侧重点也不同。自然资源确权登记是为了更好地履行自然资源所有者职责和所有国土空间用途管制职责，突出“确权”二字，强调确定权利归属的过程，更偏向于广义上的确权登记。不动产登记主要针对使用权登记，是为了公示物权变动、保护物权交易安全，更强调“登记”的法律公示行为，侧重于审查权属资料的真实性并确定权利归属和界限的过程。确权是登记过程中的一个环节，更偏向于狭义上的确权登记。
2.2 自然资源统一确权登记与不动产统一登记的衔接
2.2.1 登记环节连续
我国《不动产登记暂行条例》为不动产登记提出了统一的登记依据;同时，以实现不动产登记机构、登记簿册和登记信息平台的统一为目标，推进了我国不动产统一登记制度的建设。已经纳入《不动产登记暂行条例》的不动产权利按照不动产登记的有关规定办理，不再重复登记。
为了保证自然资源确权登记工作的顺利开展，降低改革成本，我国自然资源确权登记工作应以不动产登记为基础。自然资源确权登记涉及调整或限制已登记的不动产权利的，应当符合法律法规规定，并依法及时记载于不动产登记簿。
2.2.2 登记簿册关联
不动产登记的权利要在自然资源登记簿中记载并通过不动产单元号、权利主体实现自然资源登记簿与不动产登记簿的关联。
2.2.3 登记信息衔接
自然资源确权登记信息应纳入不动产统一登记信息管理基础平台，实现自然资源确权登记信息与不动产统一登记信息有效衔接。同时，平台的建设应注意保护国家的自然资源信息安全，统一信息登记平台向公众开放，公众可以通过平台査询自然资源登记信息，但不同的查询主体有不同的査询权限和査询渠道，以实现信息公开和相关权利人利益的平衡。
3 自然资源确权登记相关思考
3.1 建立健全自然资源资产产权制度
党的十八大以后，随着不动产登记制度落地运行以及生态文明建设的加快推进，从土地登记脱胎到不动产登记，再到自然资源确权登记，为的是将各类自然资源的权利主体和保护责任落实到每一个产权人或者使用权人身上，实现自然资源的保护和监管，也为自然资源管理分类施策、有效保护和开发利用提供前提。
不动产统一登记制度一经推出，就处于全面深化改革的时代背景下。随着简政放权步伐的不断加快，最初设计的登记受理模式、审核流程、信息平台系统等都面临持续深化改革的要求，特别是在当前“放管服”改革要求下，现行的技术标准和技术细则已远远不能满足改革的需要，不动产登记工作在规范化、法制化、便民化的道路上仍需继续前行。
因此，笔者认为，应推进自然资源所有权和使用权分离，划定自然资源资产管理范围，健全自然资源资产管理体制，建立自然资源开发利用的约束和激励机制，提高自然资源的开发利用率和水平，研究制定地方性自然资源确权登记的法规和标准规范等，运用“大数据”和“互联网 +自然资源”等技术手段完善自然资源公共服务机构和服务网络，为自然资源产权管理工作打下坚实的基础。
3.2 推进自然资源统一调查和确权登记
自然资源产权管理改革乃至生态文明建设作为基础性工程，自然资源确权登记工作将成为机构改革后自然资源部面临的最重要工作之一。应加快自然资源统一调查制度建设，开展自然资源数量调查、质量调查、开发利用条件调查，建立自然资源档案管理制度，解决自然资源使用权之间权属纠纷，加快完成自然资源权属确权登记，完善自然资源统一确权登记制度体系和技术标准体系，加强自然资源产权登记信息应用，不断建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度和自然资源管理服务平台。
3.3 明晰自然资源类型和划界方法
自然资源确权登记以不动产登记为基础，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及矿产资源等所有自然资源统一进行确权登记;界定全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体，逐步划清全民所有和集体所有之间的边界，全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，不同集体所有者的边界，不同类型自然资源的边界。
3.4 起草制定地方法规和技术标准
将“放管服”改革要求、历史遗留问题解决经验，土地改革经验等以地方法规和标准固定下来。充分利用互联网、大数据等技术，提升信息化服务水平，利用“互联网 + 不动产登记”，升级改造“互联网 + 自然资源登记”信息系统。笔者认为，自然资源确权登记和不动产登记形成的海量信息数据将是一笔巨大的财富，掌握了数据就掌握了主动权，数据分析成果也将成为自然资源管理部门得天独厚的优势，势必对提升整体行政管理水平发挥巨大作用。
期刊推荐《中国房地产》China Real Estate(半月刊)1980年创刊，宣传党和国家有关房地产业的方针、政策，传播房地产开发经营方面的经济、技术信息，介绍住房制度改革、土地使用制度改革和房地产管理体制改革的经验。有投稿需求的作者，可以咨询期刊天空在线编辑。
4 结论
体制改革下，自然资源统一确权登记工作任重道远。笔者认为，整合各自然资源主管部门的登记管理职责，建立统一的自然资源登记机构，制定统一的自然资源登记依据和登记簿册，建设统一的自然资源信息登记平台，是当下开展自然资源确权登记工作的重要前提，这对于形成归属清晰、权责明确和监管有效的自然资源资产产权制度、实现对我国自然资源的保护和合理开发利用意义重大。
