【内容摘要】当前，城市生活垃圾处理仍然是困扰许多城市发展的头痛问题。垃圾是放错了的资源，世界各国都为治理垃圾而进行过长期的探索。中国目前正处于城市化水平高峰时期，带来的诸多问题之一即是城市生活垃圾如何处置。 2016 年，习近平同志在中央财经领导小组第十四次会议上提出: “要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础，政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围。”2017 年 3 月，国家发改委、住建部公布《生活垃圾分类制度实施方案》，对垃圾分类工作提出了具体要求，为垃圾分类工作指明了方向，凸显了国家对垃圾分类工作的高度重视。
【关键词】生活垃圾; 法律制度; PPP 模式
一、我国城市生活垃圾处理的现状
目前我国城市生活垃圾循环处置的方法有四种，分别为填埋、堆肥、焚烧、回收利用。从目前城市生活垃圾处理的现状来看，2012 年增加到 701 个处理设施，每日处理能力达 446? 268 吨，其中包括 540 处卫生填埋场和 138 处焚化设施，垃圾填埋量占处理总量的 72. 6% 。虽然目前中国城市垃圾处理率已提升到 84. 8% ，但仍拥有大量可再利用资源却没有得到有效的回收利用。
根据中国再生资源回收利用协会和中国环卫协会对我国 15 个主要城市进行的调研数据，2015 年我国人均垃圾产生量为 1. 13 公斤/日，全国城乡生活垃圾产生量约 4. 28 亿吨，且仍保持着 8% ～ 10% 的年增长率，全国 2 /3 以上的城市面临“垃圾围城”的困境。我国人均资源相对贫乏，通过垃圾分类，可以实现垃圾减量，减少垃圾给环境带来的污染，解决 “垃圾围城”等问题，节约垃圾无害化处理费用，实现资源的重复利用。据粗略测算，我国城市每年丢弃的可回收垃圾价值在 300 亿元左右，通过垃圾分类可进一步推进循环经济建设，进一步实现垃圾的减量化和资源化。
二、我国城市生活垃圾处理存在的问题
( 一) 城市生活垃圾处置成本较低。
西方许多国家已经采取垃圾处理收费制度，大多数国家采取计量收费方式，如美国、韩国、日本等众多发达国家。为每家门前放置专门的垃圾桶，定期由国家进行回收，回收的费用按比例征收。居民为了节省生活开支，会尽量从源头减少垃圾量的产生。这种方式正是“使用者付费”的最好体现。采用计量收费是未来发展的必然趋势。采用定额收费方式，对其国家经济发展水平、公民素质、法制完善程度有较高的要求。而我国目前对于城市生活垃圾处置收取费较低，平均每人费用在 5 ～ 20 元/月不等。因此，加强我国城市生活垃圾处置的成本，是目前亟待解决的问题之一。
( 二) 城市生活垃圾处置主体较为单一。
目前，城市生活垃圾的处置主体为环卫部门，导致垃圾回收作业量大，回收分类难以推动。在城市生活垃圾管理领域，一大批现代化的回收站点和回收利用企业应运而生。政府需要开拓新的渠道，引进有关城市生活垃圾处置的新主体进入到程序中去，通过多种方式，扩大城市生活垃圾主体资格。
( 三) 我国现行法律对城市生活垃圾循环处置的缺陷。
城市生活垃圾处置法律繁多，但并没有形成体系。对于城市生活垃圾的产生、分类、运输、处置这四个过程，只有原则性的法律规定。随着城市生活垃圾问题的日益严重，城市生活垃圾如何处置，也成为城市发展过程中的问题之一。目前只依靠《中华人民共和国环境保护法》《固体废物污染环境防治法》以及地方的一些法律进行约束是远远不够的，要从《中华人民共和国环境保护法》中提取到对于城市生活垃圾方面的精髓，继而延伸并形成以《中华人民共和国环境保护法》为中心的城市生活垃圾处置法律体系。而不是零星地从某部法律中寻找法律依据对城市生活垃圾处置进行法律规范。
( 四) 企业、社会公众参与动力不足。
环境保护问题不仅需要政府的积极引导，同时企业、社会公众也是保护环境的主体之一。对于城市生活垃圾的处置问题上，亦是如此。只有将企业和个人两者完美结合，才能使企业、社会公众参与到城市生活垃圾循环处置过程中，这样城市生活垃圾循环处置才拥有了强劲动力。
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三、完善我国城市生活垃圾处置的法律制度构想
( 一) 城市生活垃圾处置增收相关税费。《环境保护税法》于 2018 年 1 月 1 日起实施。《环境保护税法》是被我国誉为“绿色税制”的单行法。依据《环境保护税法》，征税的对象包括固体废物和噪声应税污染物。
对于城市生活垃圾来说，《环境保护税法》第一章第 5 条规定，依法设立的城乡污水集中处理、生活垃圾集中处理场所超过国家和地方规定的排放标准向环境排放应税污染物的，应当缴纳环境保护税。未超过国家和地方规定的排放标准则不缴纳相应污染物的环境保护税。通过征收相关超标污染物的相关税费，可以从源头开始减少城市生活垃圾的产生。
( 二) 引入 PPP 模式共建城市生活垃圾处理站。PPP 模式主要是指在某项政府基础设施营运和建设项目的基础上，由营利性企业、非营利性企业、政府通过相互合作的方式在一致目标的基础上共担风险、共享收益、共同开发，实现更为有利的项目开发模式。
对于城市生活垃圾而言，建立相关的生活垃圾处理站，若仅凭政府单方出资，面对每日剧增的城市垃圾产生量来说，无疑是困难的。现阶段，城市生活垃圾处理的方式包括综合利用、垃圾焚烧、堆肥、卫生填埋等，而在经济快速增长的趋势下，每年新增城市的生活垃圾达 1 亿吨，因此政府部门不能单纯依靠于销毁的方式，必须要采用 PPP 模式，适当引入企业的资本，引入先进设备与高新技术，以此实现城市生活垃圾的科学化及专业化处理。
对于政府而言，PPP 模式属于合同式的投资方式，涉及十分复杂多样的内容，如特许权、合同、外汇、税收、担保等，因此政府必须要制定系统完善的法律法规建设，这也是该模式正常运行的前提与基础。同时政府参与 PPP 融资模式时，应该用信任与合作代替传统的指挥命令职能，更加注重各参与者的信任合同及平等互惠，使其共同完成项目。此外，政府必须要发挥出自身的监督职责，确保项目融资的如期完成，达到最终目标; 或者是降低项目的风险，提高资金的使用率，以免产生不必要的经济损失，实现企业和政府的双赢局面。
对于企业而言，通常在城市生活垃圾处理方面，企业参与 PPP 模式时面临的风险如下: 一是运营风险: 城市生活垃圾处理行业虽作为低利率的行业，但因垃圾量相对较大，如果能够合理运营，也会存在较大的利润空间。当然风险和利润并存，若无法达到设计处理能力或处理技术，深受外界因素的影响，企业承包的项目也会存在收支不平衡的状况。二是政府信用风险: 我国城市生活垃圾处理的起步较晚，缺乏完善的法律法制，且与 PPP 模式相关的政策框架及法律法规也不够完善，极易造成政策上的不确定，这也是基础设施建设中应用 PPP 模式所面临的最大风险。三是不可抗拒力风险: 由于不可抗拒力影响所出现的风险需由私人企业和政府共同承担，因此企业在运行过程中或投资之前做好风险规避及风险识别工作，尽量减少因风险造成的损失; 同时加强与政府部门的交流沟通，使双方遇到问题后能及时处理和妥善解决。
( 三) 循环经济思想指导下对城市生活垃圾的处置。循环经济的宗旨即 3R 原则，减量化、资源化以及再利用。我国目前与之相符的法律仅有《循环经济促进法》。城市生活垃圾循环处置在《循环经济促进法》的立法宗旨中得以体现。该法的立法宗旨要求强制性与经济激励相结合的原则、鼓励科技创新、政府主导、企业实施、公众参与相结合原则等都对城市生活垃圾处置有着指导意义。城市生活垃圾的循环处置，首先要求有法律的约束，即强制性与经济激励相结合原则。在以《循环经济促进法》为基础法律下，若制定专项法律对城市生活垃圾循环处置进行约束，则城市生活垃圾循环处置指日可待。与此同时，借鉴国外循环处置城市生活垃圾的法律体系，对我国目前法律进行充实。从国外经验可以看出，我国目前城市生活垃圾处置需要从源头开始减量化，每个家庭对于产生的生活垃圾尽量减少到最小。而目前对于每个家庭来说，既然要垃圾产生量达到最小，政府就要在法律上有所作为，不仅要对家庭产生垃圾量进行详细规定，同时对于产生量达到一定数量的家庭进行财政上的奖励、惩罚。同时对于垃圾分类，也要做到从源头开始控制，对于家庭成员进行普及，垃圾可以分为几种，建立简单易懂的垃圾分类名目，供居民们阅读。从城市生活垃圾产生上进行了减量化，城市生活垃圾分类也进行详细的普及，因此城市生活垃圾产生的量就会有所减少，城市生活垃圾分类也慢慢得到居民认可。
( 四) 加强公众参与制度。对于城市生活垃圾中，公众参与的方法方式有许多。例如，在城市生活垃圾分类过程中，公众可以积极参与其中，配合政府倡导，有效利用资源。还可以在城市生活垃圾管理过程中，举办听证会，让居民参与其中，建言献策。城市生活垃圾的循环处置最重要的就是居民可以做到合理分类垃圾以及减少城市生活垃圾的产生量，加强对居民在城市生活垃圾处置过程中的参与度，是十分必要的解决城市生活垃圾问题的关键。积极贯彻《循环经济促进法》中的指导思想，让居民切实体会到城市生活垃圾如果得以循环处置，对自己的生活环境有着质的提高，不仅使大气、水体和生活环境可以得到改善，同时还可以将有利用价值的生活垃圾进行再利用，节约资源，减少浪费。居民参与到城市生活垃圾循环处置过程中，是城市生活垃圾循环处置的基础，也是对自己生活环境改善迈出的第一步。增强群众的环保意识，政府应该采取多种手段，比如，要求商家在相应的物品上标明垃圾类型标志，便于分类回收; 印发《环境保护税法》手册，教给大家如何识别垃圾，正确进行垃圾处理; 利用多媒体手段制作公益广告，加大宣传环保的力度。只有真正唤起大家保护环境的意识，聚集群众的力量，才能达到减少污染、保护环境的目的。
